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城镇化是对地方政府的挑战

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经济增速正在下台阶


  三联生活周刊:你提到从中国经济的短期走势来看,2013年将呈现“前高后低”的趋势,你判断的依据是什么?
  李佐军:我认为2013年的经济走势会出现前高后低、震荡前行的趋势。这里边既有市场自身周期的调整,也有政府的主动调整。只有经济发展降速才能真正推进经济发展方式的转变。
  “前高”的原因有这么几个:第一,2012年底的经济反弹余威还在,“路径依赖”使这种增长持续一段时间。第二,新领导班子上台,给投资者和消费者带来了新的信心。第三,中央提出要推动新型城镇化。在强调推进新型城镇化之后,地方政府、资本市场、房地产企业都受到鼓励,从而带动经济增长。第四,国际经济形势好转,特别是美国经济继续复苏,欧盟经济企稳,日本经济短期好转等,拉动中国出口,促进经济增长。
  三联生活周刊:为何会呈现“后低”?
  李佐军:关于经济呈现“后低”的原因,我认为:一方面,去年5月份我国采取了稳增长措施,这是一定程度的刺激政策,这种刺激政策带来的效果一般持续时间只有一年左右。例如,2009年初的4万亿投资,带来了经济的快速反弹,持续时间也就是一年左右。实际上从2010年的第二季度开始,中国经济就已经出现下行趋势,GDP增长从2010年一季度的12.1%一直跌到2012年三季度的7.4%。可见刺激政策只是治标不治本的短期措施,一旦刺激政策停止后,经济就可能进入下行通道。这次稳增长措施带来了2012年四季度的明显反弹,但实际上2013年一季度就没有延续反弹态势,没有达到上次持续的时间。
  另一方面,从目前中央的表态也可以看出,政府容忍GDP增速下行的勇气在增强,进一步推动改革的决心很大。最近中央政府在给金融体系挤泡沫,这些都会牺牲眼前的经济增长速度,这对推动经济长期健康发展是很必要的。
  三联生活周刊:你提到中国经济的增速会发生这样的变化:2015~2020年增速是6%~8%;2020~2030年是4%~6%;2030年之后是2%~4%。也就是说,眼下是中国经济由高速增长进入中低速增长的一个转型期。你认为中国经济进入新阶段的标志是什么?
  李佐军:一是中国经济正由“高速增长阶段”转入“中速增长阶段”。这两年正在下台阶,过去30多年10%以上的高速增长时代已经一去不复返了。
  二是我国开始进入经济调整时期。要进行持续若干年的经济结构战略性调整,消化经济中存在的泡沫和矛盾。这种调整要在比较合理的增长速度下进行。
  三是我国进入到“中等收入陷阱”敏感期。根据国际经验,当人均收入超过4000美元后即进入这一时期,我国目前正好迈入此敏感时段。事实上,我国已出现了一些陷入“中等收入陷阱”国家曾出现过的问题,比如收入差距增大、社会矛盾激化、产业转型升级困难等。
  四是我国正进入“高成本时代”。土地成本、原材料成本、能源成本、劳动力成本、资金成本、知识产权成本等都越来越高,使得我国原有低成本竞争优势不再明显。
  五是我国工业化开始进入到工业化中后期阶段和“重化工业阶段下半场”。这一阶段最重要的特征是重化工业与生产性服务业相交融发展。重化工业阶段上半场是重化工业量的扩张阶段,下半场是质的提高阶段,经济增速相应下降。重化工业阶段结束后,就进入到“后工业化社会”,因此我国2020年后经济增速将进一步下滑。
  六是我国城市化开始进入到加速阶段的下半场。根据国际经验,城市化率30%~70%时是城市化的加速阶段,2012年我国城镇化率是52.6%,正处于加速阶段上半场向下半场的过渡阶段。与工业化一样,城镇化加速阶段上半场也是城镇化量的扩张阶段,到了下半场,尽管速度还是比较快,但已过渡到质的提升阶段。进入到这一阶段后,基础设施建设和房地产开发规模就会相对减少,导致经济增速下降。
  三联生活周刊:除了我们自身发展阶段的原因,是不是也有外部因素的影响?
  李佐军:外部因素确实起了作用,比如我国外需下降了。国际经济危机过去后,我国的部分外需会有所回升,但也有部分外需永久地消失了。因为美国等国家也在反思国际金融危机,反思其过去的以“高消费、超前消费、负债消费”为特征的经济发展模式。反思的结果是他们今后不再搞这么多的高消费、超前消费和负债消费了。这意味着即便是国际经济危机结束,有一部分中国的出口需求永久地消失了。
  这些都意味着我国的潜在经济增长率下降了。这是各种资源环境和生产要素能够支持的最优增长率。过去由于资源环境约束不是太大,加上制度变革释放的生产率较多,所以可以保持那么长时间的高速增长。但现在资源环境约束不断加大,制度变革释放生产率的空间也相对缩小了,因此潜在经济增长率也下降了。

“挤泡沫”与“软着陆”


  三联生活周刊:前几年当学者开始呼吁中国在全球的竞争优势会大幅下降时,提到的是“人口红利”的减少。“人口红利”的变化,是导致中国经济增速下行的重要因素吗?
  李佐军:人口红利只是影响我国经济增长的一个因素,关于我国客观存在的经济增长动力,涉及的面比较广。包括需求动力,即大家常说的“三驾马车”;二是结构优化动力,工业化、城镇化、区域经济一体化、产业升级等;三是要素投入的增加;四是要素升级,即技术进步、人力资本增加、信息化等;五是制度变革,通过制度变革可以调动每个人的积极性和创造性,促进经济增长;六是扭曲尤其是压低生产要素价格;七是压低福利保障支出、增加经济建设支出;八是采取经济刺激政策;九是通过政府的企业化,追求过高的经济增长。
  现在来看,其中六个都出现了不同程度的问题,只剩下制度变革、结构优化、要素升级这三个动力是我国今后的主要动力,其中最重要的是制度变革,因为结构优化和要素升级都依赖于制度变革。
  三联生活周刊:也就是说,我们过去用的刺激经济发展的手段、保持自己低价竞争的优势都在消失,压缩掉的福利支出以后也要弥补。剩下的只有在制度变革、结构优化、要素升级这三个方面做文章,才能推动经济持续发展。那以后我们做宏观经济分析,是不是应该更注重这三个因素的变化?
  李佐军:我认为我们分析宏观经济的视角应更多元一些,过去我们太依赖凯恩斯宏观经济分析架构,实际上存在很大的缺陷。
  凯恩斯宏观经济分析架构过分强调出口、投资、消费这三大需求的作用,相对忽视供给的作用,而实际上经济发展是供给与需求共同作用的结果,供给因素包括技术进步、人力资本增加、结构升级甚至制度创新等。
  我们过去过分强调短期的分析,相对忽视中长期的分析。我们还过分强调经济因素的分析,相对忽视非经济因素的分析;过分强调政府的作用,相对忽视市场的作用。在过去几年反危机过程中,政府明显运用了凯恩斯理论:危机来了,经济增长下滑了,失业率增加了,就开始强调政府的作用,通过政府进行大规模投资,大规模建设,大规模印钞票。这就带来了两个结果:一方面,经济快速复苏和反弹,立竿见影;另一方面,经济已经开始出现或即将出现大规模资产价格泡沫、大规模通货膨胀、大规模银行坏账、大规模债务负担、大规模产能过剩和大规模市场化倒退。
  另外,我们过分强调宏观总量的分析,相对忽视微观个体行为的分析,而实际上经济发展往往是宏微观相融合的,宏观总量是建立在微观行为基础之上的。
  三联生活周刊:在经济高速发展时期,我们很怕提经济下行的说法,经济下行实际上会给我们带来怎样的挑战?它是我们能够从容应对的吗?
  李佐军:经济下行面临的挑战是全方位的,它包括:通胀长期化、经济泡沫累积、资源环境约束加大、经济发展的社会成本增加、经济发展的国际环境恶化带来挑战等等。问题与挑战并不可怕,可怕的是我们不知道它在哪里。认清了问题和挑战之后,我们完全可能应对好挑战。
  三联生活周刊:现在很多人关心,我们经济中积累的泡沫会不会突然破掉?
  李佐军:如果政府运用高超的宏观调控技术,将泡沫一点点地挤掉,又不至于引起经济危机和社会动荡,同时又适时地培育起新的经济增长点和新的竞争优势,推进产业结构转型升级,这就算是“软着陆”了,泡沫就不会破。2013年6月底发生的所谓“钱荒”,中央政府在处理过程中就表现出了挤泡沫的决心。中央政府希望通过改革使得房地产成为一般性行业,并给其他实体经济更多公平竞争的环境,这其中涉及垄断特权改革等一整套体制改革问题。
  至于怎么会发生“钱荒”,钱去哪里了?除了表面因素外,说到底是钱被房地产和地方政府的投融资平台吸走了。如果政府以GDP为导向的考核制度不改变,很多经济问题就难以解决。
  三联生活周刊:有些人看到经济增速和通胀下降,认为是“软着陆”的必然表现。
  李佐军:问题可能没有这么简单,经济增速和通胀下降并不意味着完整的“软着陆”。“软着陆”必须是安全着陆,安全着陆就是随着经济增速下滑,经济结构得到了顺利调整,新的增长点逐步形成。如果不是这样,就会造成企业亏损破产增加、债务负担加重、金融风险增加,这就是“硬着陆”。而新增长点的形成,要靠制度变革、要素升级和结构优化这“三大发动机”(而不是短期的出口、投资、消费这“三驾马车”),这需要一个过程。
  三联生活周刊:过去政府提到保持经济增速,很重要的一个指标就是只有GDP增速在8%以上,才能解决好就业问题。现在经济增长速度下滑了,就业的挑战是不是加大了?
  李佐军:经济增长速度下滑,意味着需求要减少,订单要减少,市场要萎缩;很多企业可能要亏损,要破产;就业岗位要减少,工作更难找。现在我们的经济再追求高速增长难了,今后的就业难度将进一步加大。西方国家那么发达,也很难解决就业问题,失业率还很高,所以今后随着我国经济增长速度下滑,就业压力确实会加大。
  三联生活周刊:但这种压力以后主要靠市场来调节了,而不是靠政府简单的调控就能够解决。
  李佐军:转变发展方式之后,由原来主要靠政府投资来拉动经济增长,到今后更多地靠社会投资来拉动经济增长。但社会投资是用自己的钱投资,投资者会很谨慎,要判断投资的收益大不大、风险高不高。如果投资者感觉到风险较高、回报不够多,就不愿意投,宁愿选择观望和投机。
  原来我们主要依靠一般要素(如资源、劳动力等),今后要主要依靠高级要素(如技术、人力资本等)来拉动经济增长。一般要素我国具有一些优势,但高级要素则相对稀缺。要转到依靠高级要素来拉动经济增长,首先遇到的问题是与发达国家形成了正面的竞争。要利用高级要素,我国的激励机制特别是产权保护,还有很多问题要解决。

地方政府的改革挑战


  三联生活周刊:我们说改革说了这么多年,每个阶段改革的主要问题不一样。现在增速下行,所谓改革要趟深水区的阶段,改革的对象有什么变化吗?
  李佐军:新阶段的改革对象已主要不是计划经济体制,而是“过渡型扭曲体制”。它表现出一些特征,比如“特权或权贵市场经济体制”(权力搅入买卖)、“垄断市场经济体制”(垄断行业强大)、“优惠市场经济体制”(优惠政策广泛影响市场的公正性)、“城乡分割市场经济体制”(城乡户籍、土地、福利制度不统一)、“泛市场经济体制”(教育、医疗、宗教等公共品过度市场化)、“价格福利市场经济体制”(电力、水、石油、天然气等主要能源资源价格被人为压低,成为一种变相的福利)等。
  三联生活周刊:要改革的问题这样广泛,你认为改革最应该从哪些方面切入?
  李佐军:金融机构方面,要减不良资产,去杠杆,找到新投资领域;地方政府层面,着力减轻债务负担,去土地财政依赖,找到新经济增长点;企业层面,要减轻负担,去产能过剩,找到新盈利点。
  三联生活周刊:说到地方政府这个层面,大家对“土地财政”的批判也好些年了,但是这点始终难以改变。说到底,是因为不能很好地解决地方政府的“事权和财权不匹配”问题吗?
  李佐军:地方政府确实面临很多问题,负债重、收支缺口压力大,从去年“两会”到中央经济工作会议、中央政治局会议都在强调地方债的风险,说明中央对这个问题是高度重视,国际机构也因为中国的地方债风险而降低我们的评级。如果地方债风险持续放大,下一步就有引发财政系统性或局部性风险的可能。
  “土地财政”是个老问题,地方政府那么少的钱干不了那么多的事情,在以GDP为考核指标的时候,卖地是最现实的方式。可是我们的土地所有制并不完善,农村的土地并不是真正的集体所有,存在很大的法律漏洞,政府可以拿过来高价倒卖。
  三联生活周刊:卖地的政策在今天有些难以为继了。
  李佐军:确实难以为继,今天一方面高房价造成很多社会问题,一方面地方政府存在巨大的债务风险。财富过于向政府集中,带来了分配不合理的问题。要想深层次解决这个问题,首先得有土地制度本身的改革,让农村集体真正拥有土地,与城市国有土地同地同权,地方政府不能以地生财。另外,财税制度需要改革,让中央与地方的财权、事权相统一。目前有些财政支付转移效率比较低下,造成了浪费;再者,中央政府的考核制度要变,目前我们很多政府成为企业化的政府,政府主要应该靠企业和老百姓的税收作为财政收入来源,而不是政府直接去赚钱。今后如果我们的考核制度能成为360度的考核,下级政府能够考核上级、老百姓能够考核政府,这样政府的目标就会更往民生、就业等方面去努力。
  三联生活周刊:中央政府和地方政府在这种转变中,也存在着博弈。
  李佐军:目前很多地方政府的支出压力不断加大,行政事业费支出、基础设施建设支出、保障性住房建设支出、社会福利支出、维稳支出等都在增加。但政府收入却在减少,工商业税收因中小企业不景气在减少,土地财政因房价下跌在减少。“中速增长阶段”到来将地方政府从巨大的GDP增长竞赛压力中部分解脱出来,使之更多地从事社会管理,这也将为转变经济发展方式创造良好的环境。
  国家有国家的考虑,地方有地方的担心。有些地方本来就是煤炭、钢铁大省,你要调结构,经济增长大头就没了。所以地方政府从自身GDP、财政收入和维护当地社会稳定出发,调结构的阻力就比较大。所以,不管中央政府还是地方政府,都要从大局出发、长远出发。
  三联生活周刊:那现在即将大规模展开的城镇化建设,会是地方政府的一次新机会吗?它们会借此逐步摆脱债务风险,找到新的增长点吗?
  李佐军:近期城镇化被赋予了新的历史使命,即扩大内需,培育新增长点。各地、房地产商和资本市场投资者闻风而动,都纷纷拉起城镇化大旗。这不能不引起我们的警觉。新型城镇化本是好事,若不注意引导,将可能在大投资、大拆大建、“造城运动”、房地产开发中误入歧途,带来难以估计的后果。
  我们之前的城镇化出现了一些问题,比如土地城镇化代替了人口城镇化,城镇等级化代替了城镇公平化。与多数国家城市不分等级、公平竞争、自治不同的是,中国城镇是分等级的,有直辖市、副省级市、地级市、副地级市、县级市、建制镇、乡镇等多个等级。级别高的城镇可以通过非市场交易的方式,从级别低的城镇抽取资金、资源、人才等。这样导致中国绝大多数城市规模与城镇行政等级成正比,而不是与公平竞争力成正比。生产要素不是按经济区域分布,而是按行政区域和权力配置分布,扭曲了资源配置,降低了国家区域整体竞争力。在不打破城市等级制度的情况下,让小城镇升市,可能变成创造官位的手段。
  三联生活周刊:也就是说,新型城镇化是需要地方政府进行补贴的一块?
  李佐军:新型城镇化是以人为本的城镇化,给地方政府带来的反而是挑战。新型城镇化是一个自然历史过程,不能独立前行,需要处理好与市场化、工业化和农业现代化的关系。
  因为政府需要解决农民变市民的问题,现有城市居民的蛋糕要分配给农民了,房价也不能这么高了。地方政府的核心是发展有竞争力的产业,城镇化应该是工业化的一个自然而然的结果,没有产业怎么能解决进城人口的就业?现在户籍制度成为农民们享受福利待遇的拦路虎,所以我们从根本上要逐步建立城乡统一的福利保障制度。
  三联生活周刊:你提到城市化的根本是要发展有竞争力的产业,可是现在产业发展遇到的环保要求越来越高,这样是不是增加了产业发展的难度?
  李佐军:低碳发展是当今世界潮流,在这方面不能过分相信阴谋论者的鼓噪,若我们死抱着阴谋论不放,当世界上多数国家已步入或适用了新的低碳发展规则和秩序时,最终吃亏的一定是我们。低碳发展实质是通过低碳发展解决地球的可持续发展问题,这是一种普世价值。但我国推进低碳发展面临几个特殊挑战。
  发达国家工业化、城市化已基本完成,已进入低碳阶段了。在这个时候强调二氧化碳减排,对我们来说是砍在脖子上,对发达国家来说是砍在尾巴上。而且,我国的资源禀赋是一个高碳结构。我国多煤、缺油、少气,新能源比重也偏低,目前只有9.8%左右。煤炭开采和消费是碳排放的主要来源,我国多煤资源结构不利于推进低碳发展。
  另外,在国际分工体系中我国处于加工制造的低端环节,不利于低碳发展。在国际分工中,搞加工、组装碳排放相对较多。实际上这意味着发达国家把很多碳排放的环节移到了中国,导致“碳排放国际转移”问题等。
  三联生活周刊:但总体上你对中国经济未来表示乐观,认为我国在未来20年内保持4%~8%左右的增长速度,也就是说中国不会陷入“中等收入陷阱”?
  李佐军:在工业化发展阶段,我们还是一个青壮年。我国的结构生产力还将大释放。所谓结构生产力就是指工业化、城市化、区域经济一体化所释放的生产力,因为我国工业化、城市化、区域经济一体化正处于中期阶段,而西方国家已基本完成,这就是我国的优势所在。
  我们制度变革的生产力也将大释放,过去我们重点推进经济制度方面的改革,将来还要推进政治、文化、经济、社会、资源环境五位一体的改革。另外,我国的要素升级生产力还将大释放,即技术进步、人力资本、信息化等还有大的发展空间。

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