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何处是“地方”?

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就古代史而言,职官制度研究历来被认为是历史学的“四把钥匙”之一。但在近代史领域,事件和人物研究似乎更受关注,因此近代中国职官制度的研究,凸显两个相互关联的缺陷:其一,在研究方法上,一些研究者往往将章程条文简单等同于制度设置及运作实态,忽略制度发生的渊源以及因时、因地、因人而异的流变;其二,由于近代中国的制度变革大都移植模仿东西洋列强,且此后的制度又基本延续了变革的基本方向,以致今人很容易用后来的观念理解前人的意思及行事。
  关晓红逾十年之功研究晚清的官制改革问题,其新著《从幕府到职官:清季外官制的转型与困扰》抓住理解整个清朝职官设置的关键,即省制的渊源流变,重点考察一九零六年开始的外官制改革,如何“改变了隋唐以来皇朝体制的传统结构”。尤其是政体变革蕴涵“近代中西观念与制度的对接与差异、移植与传承的成效及问题”,关系十分重大。阅读这一段历史,会令人想起托克维尔《旧制度与大革命》中的名言:“对于一个坏政权来说,最危险的时候就是刚刚开始改革的时候。”既往在民族主义话语及革命思维影响下的清末历史书写,大多将清代失去统治的合理性归结于没落腐败,但如果将目光放远,深入到体制内部,或许更应该思考,为什么“旨在挽救统治危机的改制,反而激化各种矛盾”,从而加速清朝的覆亡?问题的答案,只能从清代官制前后截然不同的设置本意,以及新政变制遭遇的困惑去寻找。
  清季的外官改制,最为关键及令人困扰的问题,就是直省的属性与地位。今人习惯于用中央与地方的观念来考察与认识京师与各省的关系,实际上与清代原有体制相去甚远。只有从梳理直省及其长官(督抚)在清代职官序列中的状况入手,探究当时人和后来者用近代西方宪政中央与地方的架构认识清朝乃至民初制度的不相凿枘,才能发现与理解其中的困惑与纠结,厘清历史文化在制度兴革过程中的复杂作用及影响。
  晚清取法西洋的官制改革,设计思路与实际举措较此前有着明显的区别。原来官制重在“内外相维”,自上而下地分权制衡,竭力杜绝历代导致皇朝崩溃的弊端之一—藩镇割据的出现。这种分权制衡的体制,在清朝巩固统治的过程中曾起了关键作用,其中分省和督抚的地位成为联结这一体制的枢纽。
  清代的行省,与分事而治的京师部院平行,其作为皇权的分身,代行分地而治的职责。行省并不是一级行政,更不是最高层级的地方行政。督抚作为清代职官内外联系的重要枢纽,一身二任,身兼兵部尚书或侍郎、督察院右都御史或右副都御史之衔,其考核亦属于京官的“京察”而非外官的“大计”。
  清中叶以后,传统体制面临内忧外患,开始悄然发生变化。随着行省变为直省,分省的意识日渐强化,原来以府厅州县为单位的旧行政格局发生变化,省的地位与作用更日益凸显。晚清的洋务和新政,无论办实业、练军队还是派留学、兴学校,大都以省为单位举办施行,使得督抚和省的地位角色大为强化。传统的“幕友制”难以满足行政事务剧增的需要,督抚因事而设的各种专门或临时性局所,实际上逐渐演变成为办理各项事务的职能部门。
  不过,虽然“内外相维”的体制逐渐被打破,但清廷始终把握督抚的黜陟权,而避籍制度又使得督抚及其属官对辖区难以产生乡梓情结,因此无法形成盘根错节的地方势力。再加上清代督抚调动频繁,即使想要占山为王,也受限于规制的重重约束。
  近代中国的制度变革虽然取法西方,将省指为地方行政层级,却是东洋人的说法。与此截然相反,此期到日本游历的中国官绅,却认为日本的府县只相当于中国的县。故清末仿行日本的地方自治,只涉及府厅州县,省并不在地方自治的范围之内。
  清季官制改革,主导方向是模仿列强的政体,将内外相维变成上下有序,以提高效率。这的确有让直省变成地方行政最高层级的趋向。只是无论从历史的延续还是现实的考量,要将直省变成地方,督抚变成地方官,都有“剪不断、理还乱”的麻烦,甚至连当事人也常常陷入无法沟通古今中外的困扰。从法理上看,“皇权与部院,其实并非近代意义与地方相对而言的中央。皇权天授的绝对权力,使得直省的督抚,也不等同于地方官”。而近代意义的“地方自治”,指的是“选地方人、用地方财、办地方之事”。就此而论,所有必须避籍的州县以上官员,都不是这种意义上的地方官。
  如果中央与地方之辨仅仅只是权力之争,清季外官改制的意义和影响也就相当有限。辛亥革命结束了两千年雄踞帝制顶层的皇权,却使得省制问题重新具有藩镇的色彩。省是否地方、省级军政长官是否地方官员,不但涉及专制与民主的两极对立,还和集权与分治、统一与割据等等矛盾相互缠绕。清末地方自治的尝试只到府县,民初朝野中有人主张联邦制或邦联制,却因妨碍大一统而最终被否决,表明中国历史文化中始终有浓厚的统一情结,而朝野舆论亦以此为底线。北伐打倒军阀之目的,就是结束割据混战。地域辽阔、人口众多却不适宜西方的联邦或邦联制的中国,如何确保统一而避免专制,实行民主又防止分裂,省制问题,正是问题症结所在,亦是两难抉择。
  一言以蔽之,清末民初改革的曲折反复表明,由于省的属性与地位,及其与中央政府的关系没有现成的模式可以套用,百余年来摸着石头过河,至今仍有必要不断借鉴、探索和调整。尽管今日“省”一级架构已被明确标识为“地方”代表,但在实际行政中仍存在与中央直属权力体系发生纠葛与争执的风险,行政权力的纵横矛盾依然没有得到有效解决。由此,则重新认识清代内外官制的原来面貌,可为今后的改革提供有效的历史借鉴,而审视清末外官制改革的成败得失,弄清楚东西方历史文化的差异,避免移植与借鉴外来政体的淮橘为枳、东施效颦,又能为今人警觉改革的风险提供足够的准备。
  除了在具体研究领域大幅度提升认识水准,关著更重要的还在于方法上的启示意义。即借鉴前贤研究中古制度史的成功经验,加以丰富发展,应用于史料极大丰富的近代史研究。主要体现于三方面:一是贯通新旧材料、官私文献以研究重大问题;二是将制度研究从静止的条文铺陈变成讲究渊源流变的动态,尤其注重章程条文与社会常情及其变态的相互作用;三是将近代知识观念的更新与制度变动联系考察,并注重区域与阶段的差异、实际成效与存在问题。
  将中古史大家的研究良法运用于近代史事,最大的挑战是如何在浩如烟海的各类史籍中去粗取精、去伪存真,这对研究者的体力、精力与学识都是巨大的考验。除了政典、文书之外,日记、书信、报刊这类零碎但却可协助深入当事者内心世界的材料,经过细致甄别,可更直接帮助体会当时人的心境与选择。关晓红新著中,有不少此类例子。
  在古今中外社会的常情与变态中考察晚清外官改制的章程文本,将静态变为动态,全面甄别与驾驭资料,揣摩把握形似而实异的立意与设置,能够将思想、制度还原为历史,不仅可以呈现知识与制度发生演化的历史轨迹,还有助于对观念制度的认识深入一层。例如“地方”中外之意的差别,与专制民主关联,伴随着“地方自治”理论进来的西方宪政,与中国“普天之下,莫非王土”的皇朝体制完全不同,而历史上的分合循环,使得稳固王朝的统治与维护国家的统一相辅相成。西方宪政移植到中国,在专制与民主的考量之外,增加了分裂与统一的权衡,朝野都力图避免内部的纷争导致国家的解体,因而自治只行于府州县,缩小省区划分以防体大失控的设计,也由此而兴。该书从一脉相连的历史发展中梳理改制症结与方案的权衡,涉及清季外官改制的全过程和各方面,都值得认真借鉴,
  一般而言,历史研究不必刻意强调有用,不过中国文化一脉相承,近代历史又距今不远,尤其是晚清以来的知识与制度转型,可以说是百年来中国知识与制度发展演化的起点。正如该书的结语所言:“清季政体改革的成果,则成为共和国继承的重要遗产,其内外官改制过程的种种教训,亦给未来中国的发展以珍贵启迪。”今日中国同样处在改革的十字路口,从历史发展的真切角度去体会过往的成败得失,方能认准症结,予以破解,寻找到一条真正合适国情时势的复兴之道。
  (《从幕府到职官:清季外官制的转型与困扰》,关晓红著,生活·读书·新知三联书店二零一四年版)

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