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民主何以会失败?

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作为理论与现实问题的民主失败


  自塞缪尔·亨廷顿一九九一年出版《第三波—二十世纪后期的民主化浪潮》以来,民主转型的研究已成为一个重要的理论生长点。从论文到专著,国际学界涌现出很多高质量的研究成果,也出现了一大批优秀而富有影响力的政治学者。他们研究的着重点在转型国家的民主制度建设上,把民主转型视为一个三阶段的政治事件,即威权政体的崩溃、民主转型的启动和民主转型的巩固,在他们的理路视野中,这是一个虽然曲折但志在成功的故事,现有的大量学术文献都集中在与民主转型三阶段有关的研究上。
  但问题是,不少国家在转型过程中遭遇了严重的困难,还有不少国家在完成初步的民主转型后又遭遇了民主政体的失败。实际上,民主失败已经成为一个重要的政治与历史现象。然而,在国际学术界,对民主失败的系统性理论研究并不常见。美国知名政治学者胡安·林茨教授是《民主转型与巩固问题》的主要作者,他曾经牵头完成了两项关于民主失败的大型研究,一项是出版于一九七八年的四卷本著作《民主政体的崩溃》(The Breakdown of Democratic Regimes),一项是出版于一九九四年的两卷本著作《总统制民主的失败》(The Failure of Presidential Democracies)。尽管它们都是优秀的比较政治学术作品,但主要是各国民主失败案例的汇编,集中在欧洲两次世界大战之间与拉美地区民主失败的案例分析,林茨等人并没有试图提出一个关于民主失败的一般理论。在林茨的团队之外,国际学界有影响的关于民主失败的系统研究就不多见了。至于国内学术界,这些年来关于民主失败的问题意识基本上尚未产生,就很难说有深入的理论研究了。
  在我看来,关于民主失败的研究不仅具有重要的理论意义,而且还具有迫切的现实意义。理论上,民主失败是政治理论的一个重要议题,从学理上搞清楚现代民主制度如何在转型国家会遭遇失败,致使初建的民主体制陷入崩溃,其发生学的内在逻辑机制以及演变路径,等等,这些都是政治学乃至比较政治学尚没有解决的问题,甚至还没有引起高度重视的问题。若能为民主失败提供一个一般性的理论解释,无疑是一种学术研究的重要贡献。而就现实意义来看,我们知道,民主转型是当今世界的一个大趋势,但这个转型国家的民主制度构建问题,并非一帆风顺,一方面固然是它们在全球范围内步步推进,但另一方面也在很多国家遭遇了挫败。如何降低新兴民主政体的失败风险,这是很多转型国家面临的重大挑战。尤其是对于尚处在向现代政治文明转型的中国来说,关于民主失败问题的研究就格外具有重要的现实意义。回顾百年中国近现代历史,中国曾经在二十世纪初遭遇过失败的民主转型,当晚清帝制被中华民国成功地“革命”之后,民主共和政体并未在这块古老的土地上生根发芽。一百多年来,民主体制在中国可以说是步履蹒跚,屡遭失败。因此,展望未来,中国政治向何处去?中国在构建、发展和完善民主政体方面会遇到哪些问题?对于中国这样一个具有历史积累的超大规模国家,是否可能面临转型失败的风险?所有这些问题,都是未定之数,势必引发我们的忧思。
  所以,《民主崩溃的政治学》(包刚升著)的出版面世,可谓恰逢其时。该书直指主题,把民主失败作为立论的中心,在一般理论与案例研究两个方面,回应了前述的学术缺憾与现实诉求,在中国当今的政治学界,开辟了一片大有可为的新天地。

民主何以会失败?


  面对林林总总的民主失败,《民主崩溃的政治学》提出了一个具有原理性的观点,用作者富有高度理论浓缩性的一句话来说就是:“高度的选民政治分裂与离心型民主政体的结合倾向于导致民主政体的崩溃。”为了在逻辑上论证这个结论,作者试图用两个自变量—高度的选民政治分裂(自变量X1)和离心型民主政体(自变量X2)—来解释因变量—民主政体的崩溃(因变量Y)。从理论建构上看,作者提出的民主失败的一般理论在结构上具有数学逻辑的美感。下面我们看作者是如何进一步阐明和论证这一理论及其逻辑的:
  民主政体的崩溃通常都起源于国内政治的某种紧张关系,这种政治紧张关系愈演愈烈,导致严重的政治危机。当这种政治危机无法在现有的民主政体框架内解决时,很可能会导致民主政体的崩溃。因此,解释民主政体下政治危机的起源和激化,是解释民主崩溃的关键问题。政治危机的形成和激化通常需要两个条件。第一个条件是国内存在某种较为严重的政治冲突,表现为两个或数个政治集团之间激烈的政治对抗。这种政治冲突是国内不同选民集团存在严重政治分裂的反映。第二个条件是民主政体下国家或政府没有能力去缓和、平息或解决这种严重的政治冲突。固然,一国的政治经济条件和国际环境都会影响国家能力的高低,但在这些因素既定的条件下,民主政体下的政治制度安排对国家能力的高低具有决定性的影响。合理的政治制度安排有助于塑造国家能力,而不合理的政治制度安排会削弱国家能力。
  因此,这项研究对民主崩溃的理论解释可以总结为:一个民主国家存在高度的选民政治分裂时,就有可能引发激烈的政治对抗与冲突;如果民主政体下的政治制度安排不能塑造有效国家能力或政府能力,民主政体就无力缓解或解决这种政治冲突,这样国内政治危机就会持续恶化,最终导致民主政体的崩溃。(原书第32—33页)
  由此可见,作者对民主崩溃的理论解释基于对两个重要变量的考察:一是选民政治分裂—高度的选民政治分裂会增加民主崩溃的风险;二是民主政体的政治制度安排类型—离心型民主政体也会增加民主崩溃的风险。作者认为,如果不同选民群体之间存在着高度的政治分裂,就很容易引发严重的政治冲突。二十世纪以来,在民主政体不稳定的国家,通常可以发现一种或一种以上的较高程度的选民政治分裂。这些选民政治分裂的主要类型包括:贫富选民之间的阶级分裂,不同宗教信仰选民之间的宗教分裂,不同族群选民之间的族群分裂,不同地区(可能会叠加宗教和族群因素)选民之间的地区分裂,政体维度上不同政体主张选民之间的 “民主-威权”分裂。总的来说,选民政治分裂程度越高,就越容易引发严重的政治冲突。
  根据已有的政治学研究成果,普遍认为民主国家缺乏有效的国家能力是民主崩溃链条上的重要一环,不同层次的政治制度安排在很大程度上决定了民主国家的国家能力之高低。为此,古老的政体研究就与现代的国家理论需要建立某种联系,国家能力要与制度安排实现某种联姻关系,通过对于三个层次的政治制度安排—央地关系、选举制度和政府形式—的学术分析,作者归纳出两种不同的民主政体类型:离心型民主政体(centrifugal democracies)与向心型民主政体(centripetal democracies)。从结果上看,这两种不同民主政体的分野是后者能有效强化国家能力,而前者会大大弱化国家能力。
  那么,如何理解这两种不同的民主政体及其机制呢?我们可以把“强化中央政府权力、强化大型主导政党和政党体制、强化立法机构与行政机构合作的民主政治制度”称为向心型民主政体;“弱化中央权力、弱化政党和政党体制、弱化立法机构与行政机构合作的民主政治制度”称为离心型民主政体。离心型民主政体之所以问题重重,主要是会导致三种离心效应:国家性问题上的地区(族群)离心效应—通常会弱化国家认同,强化地区认同;政府-社会关系上的政党离心效应—通常会鼓励多党制的兴起,不利于大型政党;政府形式上的行政离心效应—通常会鼓励行政权和立法权的政治对抗与冲突,行政机关最后往往无所作为。
  在经验研究部分,《民主崩溃的政治学》一书采用的是四个国家(德国、尼日利亚、智利和印度)不同政治时期的比较历史分析。德国魏玛共和国(一九一九至一九三三年)的主要问题是选民之间存在着严重的阶级分裂和“民主-威权”维度的分裂,由此导致严重的政治冲突。从制度上讲,魏玛共和国比例代表制与半总统制的组合,属于典型的离心型民主政体。前者鼓励小型政党和新兴政党,既有大型政党的力量往往遭到削弱,而后者又容易引发行政权与立法权的冲突。这样,一九三三年魏玛民主政体就被希特勒的独裁统治所取代。“二战”之后,联邦德国民主政体的巩固可以归功于选民的阶级分裂大大下降,以及选举制度与政府形式的重大改革。
  尼日利亚是非洲人口最多的国家。尼日利亚第一共和国(一九六零至一九六六年)的失败是由于较高程度的选民族群分裂和高度分权的地区主义安排。在当时的尼日利亚,三个主要族群彼此为敌,使得尼日利亚联邦政府难以进行有效的国家建设和民族整合。不同族群之间的政治冲突日益升级,结果是民主政体的崩溃和长达两年多的“比夫拉内战”。后来,尼日利亚改革了高度分权的地区主义安排,中央权力和国家统一得到强化。但该国选民之间仍然存在高度的族群、宗教和地区分裂,尼日利亚属于从民主崩溃到不完全民主的案例。
  智利是如今拉丁美洲最为发达的国家。该国二十世纪五六十年代的政治基本上为阶级冲突所主导,贫富悬殊的社会结构加上下层阶级普选权的获得,逐渐撕裂了整个国家。一九七零年阿连德总统上台后,整个社会分裂为两大互相敌对的阵营。在制度上,智利是比例代表制与总统制的结合,前者削弱了智利的政党力量,后者导致了行政与立法之间的严重对抗。结果,一九七三年的军事政变终结了智利民主政体。今天,智利已成为拉丁美洲民主的典范,这得益于两个因素的变化:选民阶级分裂程度的下降,以及议会选举制度与总统选举制度的改革。
  印度被视为贫穷国家在“二战”之后创造的“民主奇迹”。这种“民主奇迹”得益于两个因素:一是一九四七年之后的尼赫鲁时期印度的工业化、城市化和现代化程度都还比较低,选民政治动员程度也比较低,这就使得印度多样化的社会结构并未充分政治化;二是印度的政治制度是典型的向心型民主政体,系中央集权化的准联邦制、选举上的简单多数决定制和政府形式上的议会制的组合,这些都是提供向心激励的制度安排,有利于强化国家能力。二十世纪七八十年代后,现代化程度的提高导致了印度选民政治分裂的强化,政治暴力呈现上升趋势,给民主稳定性带来压力。但印度向心型民主政体仍然在起作用,从而保持了印度民主的相对稳定。
  借助四个篇章的案例研究,我们发现,如果一个民主国家符合两个条件:一是选民政治分裂程度高,二是离心型政治制度安排,那么该国民主政体就倾向于崩溃。找到了民主崩溃的内在制度原因,那么克服民主失败,具体一点说,就是如何降低选民政治分裂和避免离心型民主政体,该书给出了富有洞察力的政治建议。
  首先,关于如何降低选民政治分裂,该书作者提供了四条政治原则与政策建议:长期当中发展经济和加速现代化程度并正视其短期带来的政治压力,降低不平等程度,尊重不同族群、宗教、语言和地域选民群体在文化上的差异性,在政治上平衡好政治精英与大众参与的关系。
  其次,关于如何避免离心型民主政体,作者提供了五条政治原则和政策建议:兼顾分权与集权的平衡、参与和效能的平衡,考虑并适应本国的社会结构和选民政治分裂的类型与真实情形,注意适度强化中央集权,重视多数决定制和具有多数决定制特征的混合选举制度,优先选择议会制。
  对于上述两个层次九个政治原则与政策建议,我以为对于复杂多样的民主失败的转型国家来说,其理论意义未必都条条切中肯綮,但它们对于我们防范民主失败,则具有十分重要的参考价值,而且还具有丰富的实践性内涵。

从政治学研究到民主法治理论


  《民主崩溃的政治学》诚如其书名所标明的,属于一种规范的政治学研究,从现代社会科学的学科分殊来说,则是一部狭义的比较政治学著作。我的期望是,对于民主失败的研究,要超越狭义的政治学学科藩篱,扩展到民主法治的综合领域,从一个更为广阔的视野来审视民主体制的稳定性与民主失败的问题。在我看来,民主问题是一个政治学与法学交汇的问题,除了政治学、比较政治学,还需要法学、宪法学的综合研究,具体来说,就是要重视法治与民主、宪制与民主之间的关系问题研究。例如,作为该书一个重要逻辑环节的离心型民主政体,就涉及宪法设计的问题,甚至还需要通过使用宪法工程学(constitutional engineering)的概念,阐明宪法设计与政治制度的逻辑关系,例如公民参与与政府效能、分权与集权之间的平衡,等等,这些法治与民主、宪制与民主的关系,关涉转型国家民主成败的关键。
  从法治视角来看,我尤其强调法治与宪制是避免民主政体失败的关键因素。就民主与法治两者之间的关系看,我们发现,历史上曾经出现过这样一种情况,即一个社会即便没有优良的现代民主而仅有优良的法治,也可以拥有一个较为优良的社会生活形态,但是,如果一个社会没有法治而仅有民主,就容易出现制度溃败、治理失效的情形,甚至重新沦为专制或极权统治。以英格兰为例,十九世纪议会与选举改革之前,英格兰仅是少数人拥有投票权,可以说是一个民主制度并非优良的社会,但是英格兰自一二一五年《大宪章》之后,基于他们深厚、昌明的法治宪制传统,这个社会是一个个人自由较为完备、市场经济逐渐扩展的优良社会。相比之下,革命时期的法国社会则是一个相反的例子。按照一七九一年新宪法,法国已经成为全世界民主程度最高的国家,但是,由于缺少法治传统,所以民主并没有导向一种稳定而有效的国家治理,反而滑向了后来密尔和托克维尔所担心的“多数暴政”或“暴民统治”。持续不断的街头暴动,政治领导人和政府走马灯似的更迭,未经审判就把个人投入监狱或直接处决,从城市到乡村遭到破坏的财产权,结果是一个乱糟糟的法国。《民主崩溃的政治学》第六章关于智利的案例研究中,实际上也触及了这样的问题。阿连德出任智利总统以后,政府要对既有的产权制度进行“革命”,总统也开始违背宪法—试图绕开议会而依靠总统命令治国。这样,到一九七三年政变前夕,智利的农民、工人、中产阶级和工商业主纷纷走上街头,智利的法律和社会秩序一时陷入混乱。所有这些都为军事政变提供了可能。这两个案例说明,有民主而无法治,民主常常难以维系,民主失败也就是顺理成章的事情。
  所以,民主必须以法治和宪制作为基础,在缺少法治和宪政传统的社会中,民主要实现自身的巩固和优良治理,通常难度很大。从世界各国的经验来看,法治与宪政传统既可以基于未成文宪法,又可以基于成文宪法。前者的主要例子是英国,后者的例子包括美国及其他很多国家。但是,无论是成文宪法还是未成文宪法,都需要奠定一种宪法高于政府、高于执政党、高于政府公共政策的制度基石。唯有如此,民主政体的实施和运转才能得到根本性的制度保障,从而有利于民主的稳定,防止民主失败。因此,一个转型国家的长期目标应该是成为“法律昌明、民主优良”的国家。
  关于民主与法治何者优先,这是近年来国内学界的一个热门话题。我认为,它们之间不存在何者优先的问题,也不存在根本性的矛盾冲突,它们的关系从根本上是相互促进的关系。因为,民主与法治的各自问题意识是不一样的。民主要解决的是统治的合法性或正当性问题,法治要解决的是统治之优良与低劣的技艺问题。尽管民主与法治两者之间存在着张力,但并不是互相敌对的关系,不能对两者的关系做机械式的理解,而是要从相互制约的促进方面予以理解。对此,著名的民主理论家乔万尼·萨托利曾在《民主新论》中讨论过民主与法治的关系,他把民主界定为“有限的多数统治”,而非“无限的多数统治”。“有限的多数统治”的另一种说法就是法治的民主或宪政的民主,而非绝对意义上的大众民主。他这样说:
  我曾经论证了民主不单纯是人民的权力,现在我要坚持认为民主也不是单纯的多数原则。“多数原则”只是有限多数原则的简单说法。……纵观人类历史,多数—种族的、宗教的或仅仅数量上的多数—事实上一直在迫害少数派,有时甚至到了灭绝少数的地步。……我拿得准的是,民主不是没有限制词的(因此是无限制的)多数统治。民主的运行原则是有限的多数统治原则。(《民主新论》第一版,34—35页)
  所以,从应然的意义上讲,民主与法治或民主与宪制是并行不悖的。尽管“民主是个好东西”,但应该意识到,单纯的大众民主,或者说不受限制的民主—即便是代议制民主—也是有缺陷的。对当代转型国家来说,民主与法治应该是齐头并进的关系,民主与法治如鸟之两翼、车之两轮,不可偏废。民主之所以会遭遇失败,固然是民主制度的内在逻辑出现了问题,具体一点说,是“高度的选民政治分裂与离心型民主政体的结合”所致,但如果从更为广阔的视野来看,则是民主与法治的分离,是没有构建出一个优良的法治与宪制的政体所致。所以,我认为《民主崩溃的政治学》的一个短板是并没有从民主与法治、民主与宪制关系的视角展开论述,仅是局限于政治学的视野,探讨了政治体系的内部机制与功能问题,而没有明确揭示出法治与宪制不彰是民主失败的一个更为根本性的制度原因。
  (《民主崩溃的政治学》,包刚升著,商务印书馆二零一四年版)

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