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“八二宪法”30年:法治重建的起点

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结缘宪法
  走进许崇德先生家,一眼看到的就是客厅里的大书柜,最特别的是墙壁搁板上的照片,从他参与修宪,到参与香港基本法、澳门基本法的制定。时代更迭,对已经84岁高龄的许崇德来说,照片定格的瞬间,恰似他的人生写照:与宪法学结缘的一生。
  许崇德生于1929年的江苏青浦县,他成长的时代印记是烽火战乱,家庭记忆则是幼年丧父,母子相依。1947年国立复旦大学招考,许崇德报了法律系。“我的理科成绩不好,但文科成绩比较突出。我中学毕业的时候刚好是抗战胜利,东京战犯法庭审判日本战犯,我们国家有一名国际法学家在东京战犯法庭当法官,我心里觉得很兴奋。”他还清楚地记得,“考场设在刚刚修好的礼堂登辉堂里,有四五百人来考,最后录取了四五十人。”许崇德再有机会故地重游,是“八二宪法”颁布后,回上海做宪法宣讲,有一堂宣讲就设在登辉堂。“就在当年考场的楼上,我心里很感慨。”他说。
  当年复旦大学的法律系“只有12名教授,外加一两名助教”。对许崇德影响最深刻的老师是张志让。“张先生那时候已经是有名的民主教授,他讲比较宪法,那时《中华民国宪法》刚颁布不久,他却重点批判这部宪法,这是需要极大勇气的。他的课排在全校最大的教室,可以坐100多人,每次人都挤得满满的。”“张先生指定了很多参考书,让我们自己读书,上课时也提问,要求很严格。”许崇德说,“1948年之后,张先生突然就不见了,后来我们才知道他是去了解放区。中央人民政府成立后,他担任最高人民法院副院长,兼任北大教授,他参加过《共同纲领》和《中央人民政府组织法》的起草和1954年宪法起草。张先生住在松树胡同34号,我到人民大学以后,还时常去他家里请教问题,我们那时写的油印讲义还请他看、提意见。”
  那一代法科学生所接受的教育,以1949年为界线完成了时代分割。“头两年的教材由当时社会知名的法学家撰写,宪法学方面,我记得是钱端升、王世杰写的《比较宪法学》。影响比较大的,还有日本的美浓部达吉的宪法学教材和张知本、萨镇冰写的书。后两年就换成一些新的马克思主义法学理论的书。”1949年,“大三”的许崇德被派到上海市法院参与实践。“解放后法院接下的案子很多,要求高校派学生去帮忙,我分在专门审判反革命的刑事庭,做书记员,负责整理口供和材料。”到了“大四”毕业,“上海市委把当年的毕业生都组织起来集中在徐汇区办了两个月学习班,用人单位过来挑人。因为上海的学生大都不愿意离开本地,所以要‘打通思想’接受统一分配”。
  许崇德被中国人民大学挑中,分到国家法教研室,同时攻读国家法也就是宪法研究生。他回忆说,人民大学是在当时华北大学的底子上办起来的,朝阳大学的法律系连同师生一同并入人民大学法律系。“完全是‘莫斯科大学’,教学计划、大纲完全按苏联走,由苏联专家来教学,教员和我们一起听课。苏联专家住在专家招待所,就是现在的友谊宾馆。专业课学习苏联国家法,人民民主国家法、资产阶级国家法,当时也没有什么教材,都是从俄文翻译过来,翻译们是由俄文大队训练8个月之后速成的,一些译本很难读。”“当时人民大学法律系主任杨化楠兼任国家法教研室主任,他带着我们搞中国国家法。开始时候,我们只会把苏联国家法的体系做一个酒瓶,然后往里头灌中国酒。就是用苏联国家法的体系来安中国国家法的材料。这样搞起一个中国国家法的学科。”从上海到北京,是被选定的命运,许崇德的教学研究和立法生涯,从此和宪法学绑定在了一起,算起来已经60年。
  “五四宪法”
  许崇德1953年毕业留校,先去工农速成中学毕业班讲了一个学期政治理论方面的课程,“过完年,就到了中南海”,成为1954年宪法起草的见证者。和他一起到中南海的有一批人,都是被田家英挑中的。“1954年1月,毛泽东亲自组织了一个宪法起草小组到杭州起草宪法草稿,小组成员有陈伯达、胡乔木、田家英,起草小组回到北京后,田家英说他自己是‘韩信点兵’,越多越好。所以除了人民大学外,还有北京大学、中央政法干校和北京政法学院的人。”
  中国人民大学法学院院长韩大元对1954年宪法进行过专题研究,收集了各种档案资料,并采访了参与宪法制定过程的部分当事人或家属,编著出版《1954年宪法与中国宪政》。韩大元分析说:“中国近代史上,至少从五四运动以来,围绕中国的前途和命运,一直争论的焦点问题就是:由谁领导,走什么道路。这场争论反映在立宪问题上,就是:追随西方、制定一部资本主义类型的宪法,还是效法苏联、制定一部社会主义类型的宪法。”
  根据韩大元的研究,1954年宪法草案有三稿:“第一稿来自陈伯达,第二稿是宪法起草小组起草的,第三稿是中共中央提出的宪法草案初稿。”“1954宪法的起草过程中,毛泽东实际处于‘总监制人’的地位,提出宪法草案的基本原则和重大理论问题,并参与具体问题的讨论,但具体起草工作由胡乔木和田家英负责进行,两个人是宪法草案的实际起草者,特别是田家英。”
  许崇德回忆说:“宪法起草委员会下面有一个办公室,由秘书处领导,下面再分小组,我们这批人基本上都是在资料组,由田家英直接领导。主要任务有三项:收集各种宪法文本,编写专业的名词解释和宪法草案公布后整理全民讨论的意见。”许崇德记忆中的田家英,“很聪明,很健谈也很随和,《论语》、《尚书》、《孟子》这些古书里的话,他都能随口引用。他每次到中央开完会回来,一定会带回好多问题,因为起草过程中有很多争论,委员们会问外国是怎么解决的,特别是苏联是怎么搞的?我们就要帮着找解答这些问题的材料”。
  1954年6月,宪法草案公布后开展了全民大讨论。许崇德说:“刚好赶上多年不遇的水灾,各地都在组织抗洪,可是全民宪法讨论并没有因此停下来,相反,不少地方政府是在防洪堤坝上组织民众讨论的。各地整理出来的讨论意见和建议,因为洪灾不好运送,就用油纸、油布把文件裹起来空运到中南海,那是资料组最忙碌的时候,我们负责把这些意见整理出来,天天加夜班,每拆开一包,都非常激动。”从1954年6月16日开始,到9月11日结束,全民宪法讨论历时3个月。根据韩大元的研究:“新华书店北京分店发售的宪法草案单行本与刊载宪法草案的《中国青年》、《学习》等刊物,近一个月来销售了74万份。全国人民对宪法和‘五法’(五部组织法)共提出了118万条修改和补充的意见,其中关于宪法草案的意见有52万多条。”这是1949年以来,全民对宪法热情最高涨的时期。
  1954年9月20日下午,一届全国人大一次会议在中南海怀仁堂举行全体会议,对宪法草案进行表决,1197名代表以全票通过。“五四宪法”是中国历史上第一部社会主义类型的宪法。许崇德评价说:“我们虽然学的是苏联宪法理论,参考的是苏联宪法和其他人民民主国家的宪法,但是我们的‘五四宪法’是中国化的宪法,而不是苏联宪法的翻版。”“人民法院独立进行审判,只服从法律”第一次也是唯一一次明确写到了我国的宪法条款里。时隔半个世纪再来审视,“五四宪法”的历史缺陷在于它的过渡性,“它是为适应过渡时期的发展需要而制定的,当时推算大概管15年左右”。
  “八二宪法”
  “五四宪法”只是昙花一现,许崇德回忆:“1957年以后,特别是在‘反右’运动以后,宪法在我国社会生活和国家生活中的作用已经大不如前,某些宪法规定甚至成为批判的对象,如公民在法律面前人人平等原则、被告人有权获得辩护等。‘五四宪法’实施了3年,后来就不起作用了,人治替代了法治。”
  “既然宪法都不发挥作用了,宪法学也就不重要了。”这也是许崇德和同时代的法律学者们无法抗拒的命运。“那个时候就不搞业务了,各种群众运动,全国只有《政法研究》这一本法学杂志,一年才出4本。我前后发了3篇文章,就有同事悄悄提醒我,可别再发文章了,这是走‘白专’道路。”接下来是“文革”十年。“1969年11月份,人民大学的教工被整体下放到江西,组织上叫我们安心地当一辈子农民,多年积累的书籍、资料,包括完整无缺的几种期刊、满箱的卡片,统统都处理了。”
  从“五四宪法”到“八二宪法”之间,还经历了两部宪法,分别是1975年宪法和1978年宪法。许崇德说:“1970年中央要修改宪法,发动全民贡献草案。我从生产队最低的劳动队被调到总部,我在那里一个人居然起草了一部宪法,写的什么内容已经记不得了。所谓全民起草宪法不过是形式主义,四届人大通过的1975年宪法不得人心。”紧接着的1978年宪法,虽然是粉碎“四人帮”之后颁布的,可是在坚持“两个凡是”的错误方针下,“虽然它比1975年宪法进步,但注定不可能是一部好宪法,也没有留下什么重要影响”。从1975到1982年,7年间连续搞了3部宪法,也反映了“当时国家处于极不稳定的状态”。
  等到1978年人民大学复校,年近50岁的许崇德才得以重归学术生涯。复校后的人民大学校园大部分被其他单位占用,许崇德全家5口挤住在一间低矮的平房里,唯一的桌子留给孩子们写作业,他自己就在一张破旧的扶手椅上铺块小木板当桌子。许崇德发表的300多篇学术性文章,发表在1978年之前的只有7篇,其余的都是近二三十年来的作品,他出版的书籍大体上也是这个比例。他感慨地说:“既有一种要把耽误的光阴弥补回来的紧迫感,又有可以好好地进行宪法学研究的机遇感,那时候,真是如饥似渴、夜以继日地搞研究。”
  1980年9月,修宪得以再次启动,宪法修改委员会由叶剑英担任主任委员,宋庆龄和彭真任副主任委员。委员会下设立秘书处负责宪法修改的具体工作,胡乔木任秘书长,副秘书长有王汉斌等7人。宪法的3个部分,“总纲”、“公民的基本权利和义务”和“国家机构”,由秘书处分3组分别起草。许崇德凭借自己的宪法研究被指名要到秘书处。“刚开始只有我们4个学者,后来扩大为12个。”秘书处的办公地点先在全国人大常委会的后库,在彭真的要求下,1981年“十一”之后集中到玉泉山。许崇德回忆:“彭真同志最辛苦,星期天我们都下山回家,他仍坚持工作。稿子一写出来,彭真就找人进行研究、修改,亲自在稿子上加批,然后再打回来、再讨论、再起草,秘书处那时几乎每两天就要印刷一次草稿,数不清写了多少稿。”
  宪法修改委员会举行第四次会议期间,香港《大公报》以头版头条套红通栏大标题发了大半版的报道,而《人民日报》只在第四版右下角2寸见方的角落登了个小消息。许崇德回忆:“早上彭办有位同志拿着这两份报纸去了彭真的房间,一会儿就听见彭真同志在房里大发雷霆,开会的时候彭真气得都走了半天神。这是我头一次见彭真同志动了感情。会后,当时《人民日报》的社长、总编辑都被叫了来,谈了什么我不知道,但他们出来时一脸的不自在,垂头丧气。第二天,《人民日报》在头版头条位置报道了大会及有关修宪的情况。”
  1982年4月26日,宪法修改草案公布交付全民大讨论。从4月底到8月底,比1954年宪法草案讨论还多一个月。为了让群众更好参与,还组织了全国范围的宪法宣讲,许崇德自己就跑了16个大城市去做宣讲。“讨论的参与度很高,不过和1954年相比,大家都比较理智了,不是感情上的热气腾腾了。”他说。1982年12月4日,五届全国人大五次会议审议通过了宪法修改草案,以无记名方式表决,到会代表3040名,赞成票3037张,弃权票3张。时任秘书处副秘书长王汉斌在书中回忆:“会上有人提出要把表决结果公布,我们向彭真同志做了汇报,彭真同志表示同意,要我再请示耀邦同志,我到大会堂118厅请示耀邦同志……他说‘我看可以公布’。这是全国人大会议第一次公布通过法律的票数。”12月4日,后来成为国务院规定的“法制宣传日”。
  “八二宪法”也是“文革”之后整个国家拨乱反正、重建法治的起点。它继承并发展了1954年宪法好的传统和基本原则,废弃了1975年宪法和1978年宪法中不适宜的内容。从1988年开始,宪法的修正首次使用了修正案的方式,而不是重新立法,迄今一共4次。“八二宪法”和这4个修正案,一起构成了中国的现行宪法。事实证明,颁布迄今30年的“八二宪法”,是1949年以来最完善的一部宪法。
  “齐玉苓案”与宪法监督
  可是“八二宪法”还是留下了缺憾。“监督宪法的实施”规定为全国人民代表大会的一项重要职权,同时也规定为全国人大常委会的一项重要职权,但依旧“并不存在具体的宪法监督制度”。许崇德说,从各国的情况看,保障和监督宪法实施的主管机关,主要有三种类型,一种是由国家最高法院管,一种是由最高权力机关管,一种是由专门的宪法实施监督机构管。“当时我与几位持相同看法的同志,翻阅了不少资料,进行了多次研究,觉得仿效当时罗马尼亚设立宪法委员会的模式,比较可行。我们按此思路草拟了若干具体条文,可是这个尝试没有成功。”
  王汉斌也记得:“是否设立专门的机构来保障宪法实施,从修宪开始到最后的草案修改,一直是讨论最热烈的一个问题……较多的意见倾向于设立宪法委员会……集中方案报上去,有的领导不赞成,认为有了这个机构很难办,于是,就搁置了。”在五届全国人大五次会议审议宪法修改草案的时候,王汉斌回忆说:“很多代表团又提出设立宪法委员会的意见,宪法修改工作小组进行了研究,由胡绳同志在主席团会议上做了说明。”于是,“代表们表示理解”,而代表们的意见,用另一条新增的规定体现出来,就是“一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究”。王汉斌评价,“这个规定很得人心,只是落实起来难度很大”。
  这一系列原因,最终导致的结果,就是公众对于宪法的热情和关注度持续降温。2001年的“齐玉苓案”,原本可以成为一个转机。这案子表面上很简单,山东滕州八中学生齐玉苓1990年考上了山东济宁商业学校,但她的录取通知书被同学陈晓琪冒领,陈晓琪在父亲陈克政的策划下,冒名顶替就读,毕业后仍然使用齐玉苓的姓名,在中国银行滕州支行工作。2001年齐玉苓才发现,向山东省枣庄市中级人民法院提起民事诉讼,被告为陈晓琪、陈克政、济宁商校、滕州八中和山东省滕州市教育委员会。齐玉苓提起的诉讼请求里,受侵犯的权利除了姓名权,还包括受教育权。
  于是问题来了,受教育权在《民法通则》中没有规定,但是,《宪法》第46条明确规定,“公民有受教育的权利和义务”。一审判决,只支持了齐玉苓的姓名权受侵犯的诉讼请求。齐玉苓上诉,二审时,山东省高院认为案件存在法律疑难,报请最高人民法院解释。最高法院做出了一个名为《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》,答案是“应承担相应的民事责任”。山东高院据此做出二审判决,支持了齐玉苓受教育权被侵犯的诉讼请求。时任最高人民法院民一庭庭长黄松有在《人民法院报》发表专题评论文章,明确支持宪法的司法化。尽管这个案子并非典型的司法审查案件,也未明显涉及国家公权力的行使问题,但它所包含的学术价值和宪政意义不可低估。
  最高法院的这个批复,“在中国宪政框架中表明了自己的基本立场:宪法上的基本权利受司法保护,遇到侵害时法院应给予司法救济;宪法条款可以作为法院审判的直接依据”。当时,学术界很多人甚至将齐玉苓案与美国1803年的“马伯里诉麦迪逊案”相提并论,希望以此开启中国的“司法审查”时代。也是从齐玉苓案开始,违宪审查研究和基本权利研究成为中国宪法学最主要的学术主题。只不过,7年之后峰回路转,2008年,最高人民法院悄悄废除了“齐玉苓案”的批复,司法职业化和宪法司法化的理性诉求走入低谷,取而代之的是“三个至上”口号下的“为大局服务,为人民司法”运动。
  (参考资料:许崇德:《中华人民共和国宪法史》,韩大元:《1954年宪法与中国宪政》,王汉斌:《王汉斌访谈录》,高全喜等:《现代中国的法治之路》,蔡定剑:《宪法精解》)

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