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北京城市副中心规划出炉:减量规划,大量留白

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这次北京城市副中心的规划面积为155平方公里,不到通州区总面积(906平方公里)的20%。从公示的内容看,“规划草案”严格地落实了“北京总规”的要求,是一个不折不扣的“减量规划”
  经过两年多的打磨,北京城市副中心的规划编制工作已接近尾声。
  6月21日,北京市规划和国土资源管理委员会(以下简称北京市规土委)、通州区人民政府共同发布通知,《北京城市副中心控制性详细规划(街区层面)》草案(以下简称“规划草案”)已经编制完成,从即日起开始公告,征求市民意见。
  本次“规划草案”提出,到2035年,副中心初步建成国际一流的和谐宜居现代化城区,成为低碳高效的绿色城市、蓝绿交织的森林城市、自然生态的海绵城市、智能融合的智慧城市、古今同辉的人文城市、公平普惠的宜居城市。
  同时,作为北京的一翼,城市副中心将聚焦行政办公、商务服务、文化旅游三大主导功能,搭建科技创新平台,形成配套完善的城市综合功能,承接中心城区40万~50万常住人口的疏解。
  中共中央、国务院去年9月批复的《北京城市总体规划(2016年-2035年)》(以下简称“北京总规”)要求高水平规划建设北京城市副中心,提出将城市副中心建设成为国际一流的和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀区域协同发展示范区。
  本次“规划草案”对“北京总规”的上述要求,进行了细化和落地,对每一个街区都有详细的规划予以对应。北京市规土委总规划师兼北京市城市规划设计研究院院长施卫良在接受《中国新闻周刊》采访时表示,作为北京“一核两翼”的组成部分,北京城市副中心的规划将对标雄安新区。
  据施卫良透露,他们下一步将把“规划草案”上报京津冀协同发展领导小组,通过后将上报中央审议。

从卫星城到城市副中心


  “规划草案”的编制工作始于2016年5月。当月27日,中共中央召开政治局会议,决定高水平规划建设北京城市副中心、河北雄安新区两座新城,作为北京新的两翼。
  此后,与雄安新区一道,北京城市副中心的建设被称为“千年大计、国家大事”,上升为国家战略。
  规划中的北京城市副中心位于北京东部的通州区。历史上,由于大运河漕运的缘故,通州地位显赫,享有“一京(北京)、二卫(天津)、三通州”之称。近些年,随着北京的发展,通州的定位也在不断地发生变化。
  1993年,通州镇被定位为北京14个卫星城之一。2005年,通州新城与顺义新城、亦庄新城成为北京重点发展的三个新城;其中通州新城还被定位为“北京未来发展的新城区和城市综合服务中心”,是中心城行政办公、金融贸易等職能的补充配套区。这在11个郊区新城中是绝无仅有的。
  2009年,通州的地位进一步得到强化。当年底北京市委全会明确提出,“集中力量、聚焦通州,借助国际国内资源,尽快形成与首都发展相适应的现代化国际新城”。
  大约在2010年前后,北京人口增长过快、交通拥堵、空气污染等问题开始凸现出来。为了治理“大城市病”,2012年,北京市政府在借鉴东京等国际大都市发展经验和教训的基础上,尝试调整城市空间布局,提出打造功能完备的通州城市副中心。
  在十几个郊区中,北京之所以选择通州。中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员王智勇认为,这在很大程度上是因为北京人口空间格局的变动。
  据统计,2000年至2005年期间,北京人口增加最快的区域主要分布于北部和西部地区,而自2005年以来,北京人口增加最快的区域转移到东部。比如,朝阳区2010年比2000年增加了125万人口,通州区2017年人口比2005年增加了75.3%。此外,燕郊有四五十万人在北京工作。
  “北京人口空间格局变动的结果,使得人口的重心东移。”王智勇说,在这种人口格局下,选择通州作为城市副中心,一方面可以最大程度地减少因通勤而导致的交通拥堵,促进职住平衡;另一方面,通州的地理位置介于京津冀之间,也可以作为促进京津冀协同发展的重要枢纽,有利于促进京津冀—体化发展。
  2012年中共十八大召开后,在通州建设城市副中心的设想,开始步入实质性的操作阶段。2014年2月26日,习近平在视察北京时提出,北京要疏解非首都功能,实现京津冀协同发展。
  2015年6月,在经过中共中央政治局审议后,《京津冀协同发展规划纲要》正式对外颁布。在这份纲要中,将通州定位转变为北京行政副中心,要求有序推动北京市属行政事业单位整体或部分向副中心转移,并要求在2017年取得成效。
  不过,一年后,中央对此又做出重大调整。2016年5月,中央政治局会议决定在通州规划建设北京城市副中心,并把这与雄安新区的设立一道上升为国家战略。
  从行政副中心到城市副中心,这一变化表明未来的北京城市副中心,将不单纯是北京市行政中心,而将是—个类似于东京新宿、巴黎拉德芳斯都会区、纽约曼哈顿的城市经济文化中心。行政副中心定位强调把北京市行政功能搬迁到通州,城市副中心则更为强调综合的城市功能。
  正是在这次调整后,北京市正式启动了新的北京城市副中心规划编制工作。北京大学首都发展研究院院长李国平在接受《中国新闻周刊》采访时表示,这次“规划草案”的一个特点就是标准非常高。因为,按照新的定位,北京城市副中心不仅要疏解中心城区的压力,还要带动整个北京东部地区,乃至北京和河北地区的协同发展。
  京津冀协同发展专家咨询委员会成员、南开大学经济与社会发展研究院院长刘秉镰此前在接受《中国新闻周刊》采访时也表示,无论是设立雄安新区,还是打造北京城市副中心,最终的目的,都是建设以首都为核心的世界级城市群。
  “这是—个很高的目标。”刘秉镰说,“目前全球已经有六大世界级城市群,我们要建第七个。”
  这一点在“北京总规”中体现得尤为明确。总规提出,要高水平规划建设北京城市副中心,坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位,以创造历史、追求艺术的精神,以最先进的理念、最高的标准、最好的质量推进城市副中心规划建设。
  可以说,此次公告的“规划草案”,正是对《京津冀协同发展规划纲要》和新版“北京总规”上述要求的落实和细化。

“减量规划”


  这次北京城市副中心的规划面积为155平方公里,不到通州区总面积(906平方公里)的20%。从公示的内容看,“规划草案”严格地落实了“北京总规”的要求,是一个不折不扣的“减量规划”。
  按照规划,到2035年,城市副中心常住人口规模控制在130万人以内,其中就业人口为70万至75万人;城乡建设用地控制在100平方公里左右;地上建筑规模约1亿平方米。值得注意的是,这1亿平方米不是纯新建,而是包括通州老城现存的大量建筑。
  规划还为城市后续发展预留了空间。根据“规划草案”,预留了约9平方公里的留白地区,作为未来重大发展战略、重大技术变革、重大项目的弹性发展空间。
  此前,京津冀协同发展专家咨询委员会成员、中国城市规划设计研究院原院长李晓江在接受《中国新闻周刊》采访时曾表示,规划的先进性并不在于把所有先进的东西都放进去,而在于在空间上,在发展上,给未来各种各样的可能预留空间,让它富有弹性。这9平方公里的战略留白,可以说很好地体现了这一点。
  在空间布局上,未来北京城市副中心也将和雄安新区一样,采用组团式布局。不同的是,在12個组团间,副中心增添了“—带”、“一轴”。
  “—带”,即依托大运河构建城市水绿空间格局,形成一条蓝绿交织的生态文明带;而“一轴”就是依托六环路建设功能融合活力地区,形成一条清新明亮的创新发展轴。
  按照规划者的设想,“一带”将布置运河商务区、北京城市副中心交通枢纽地区、城市绿心三个功能节点,“一轴”则向外纵向联系北京东部地区和北京首都国际机场、北京新机场,对内串联宋庄文化创意产业集聚区、行政办公区、城市绿心、北京环球主题公园及度假区等四个功能节点。
  多组团布局也很有特点。北京市城市规划设计研究院副院长杜立群说,区别于以往规划通过交通干道划分组团,副中心用“蓝绿”公共空间把组团组织起来。同时,在不同组团之间,通过设施服务环将12个组团联系起来,把公共服务、交通、地铁线组织在一起,形成—个有机的、高质量的空间支撑体系。
  此次“规划草案”的一大亮点,是在组团内部,每个街区设置了一处家园中心,将部分公共设施适当集中设置、混合设置,就近满足居民的居住、就业、交通、教育、文化、医疗、休闲等需求。
  规划者希望通过构建市民中心——组团中心——家园中心——便民服务点的公共服务体系,让居民从家步行5分钟即可抵达各种便民生活服务设施,享受到便民商业、小微绿地、儿童游戏、老年看护等便民服务;步行15分钟可达家园中心,享有一站式社区生活服务,实现一刻钟社区服务圈全覆盖。
  清华大学建筑学院教授、北京城市副中心规划清华同衡技术团队领衔专家尹稚表示,过去一谈绿色城市和生态问题,就认为要见花、见草、见绿。其实,实实在在的绿色就是减少能源和时间成本的浪费。
  “如果从城市模式上做出根本性改变,就是把北京从一个长出行的、职住严重不平衡的地区,切出一块做100多平方公里的示范区,能基本保证职住平衡,做到短出行。目前对外交通联系跟内部交通的所有衔接,1小时的交通圈覆盖的范围已经很广了,至少天津、石家庄这一带可以全部覆盖。”
  尹稚表示,人们的日常生活,所谓半小时、15分钟的生活圈,基本上可以满足日常就业、居住、消费、娱乐,绝大部分功能在这个范围里就能实现。
  “我们很多都在北京长大或者工作,都经历过长距离交通。如果一个人上班只要40分钟车程,就会觉得很幸福了。”尹稚举例说,把通勤时间缩减,生活质量可以发生质的变化。“如果你可以有更多的时间做你喜欢做的事情,不会再把时间都浪费在路上,这是对人们生存状态的根本性改变。”
  中国工程院院士、同济大学副校长吴志强带领的同济大学规划团队也参与了北京城市副中心的规划。他认为,“北京老城的很大问题就是把功能区拉得太开,一个人生活点、居住点和工作点距离相对太远。”
  在吴志强看来,此次北京城市副中心规划提出“家园”的概念非常重要。“过去仅强调职住平衡,都很难做到。而这次通过大数据模拟,最大可能在15分钟内满足职、住、医、教、休、商业服务6方面的需求,此种模式从根本上省去了大都市每日无谓的交通来往,也从根本上解决城市病。”他表示,这点对未来城市规划将产生重大的影响。

“副中心质量”


  坚持高质量发展,被认为是这次北京城市副中心规划最重要的特点之一。“规划草案”多次出现高质量发展的相关提法,在生态建设、绿色出行、基础设施、民生保障、公共安全等领域,提出了一系列规划指标,保障城市高质量发展。
  中国区域科学协会会长、首都经贸大学副校长杨开忠在接受《中国新闻周刊》采访时表示,建设北京城市副中心的一个重要影响,就是构建“副中心质量”,丰富首善之区的内涵,形成建设北京国际一流和谐宜居之都的新典范,大幅提升北京大都市圈的品质。
  按照规划,副中心将充分利用多河、富水的生态本底,秉承自然生态理念,营造自然宜人滨水环境,重构水与城、水与人的和谐关系。
  据悉,未来副中心将贯通163公里的滨水岸线,把超过四分之一面积、约40平方公里滨水空间,打造成生态化、人性化的活力地区。
  清华同衡规划设计研究院副院长、北京城市副中心规划清华同衡技术团队核心专家胡洁介绍说,他们在多次实地调研的基础上,根据滨水生态不同的特点,进行了有区别的规划。
  “比如,有的地方人比较少,我们可以划出来,作为鸟类和湿地群落的特色保护区;而在城市中心人流集中的地方,我们设计了很多亲水平台、咖啡厅、体育广场,老年人可以在这里跳广场舞、年轻人可以交流喝咖啡。”胡洁说,把活力激发起来的同时,给生物留出保护空间,维护生物的多样性。
  此外,在六环和主要道路两边,“规划草案”也留出了生态绿带的空间。据胡洁介绍,道路两侧的生态保护绿带都是连续性的,“我们在六环边大概布置了10个重要的节点,每个节点都有绿植、遮阳亭、咖啡厅、服务室等成套的服务设置,不仅可以满足人的使用,同时也能满足动物迁徙的需要。”
  除了滨水空间、生态绿带之外,“规划草案”在生态建设方面还提出,人均绿地面积达到30平方米,居民出行“300米见绿、500米入园”等。
  为了达到这一要求,“规划草案”一改“水泥森林”的城市规划,规划建设17处面积10公顷以上的大型公园,重点规划建设面积约11.2平方公里的“城市绿心”,实现森林入城,让居民不仅看得见“绿”,还能用得上、用得好。
  据悉,通州区从2015年11月起就启动了副中心的园林绿化建设。截至目前,已累计完成新增林地绿地3万亩、改造提升45万亩,建成区人均公园绿地面积由2015年的9.6平方米提高至12.7平方米,公园绿地500米服务半径覆盖率由2015年的69.8%提高至80%。
  在交通方面,为了避免拥堵,北京城市副中心将大力发展城市公共交通,由“以车为本”转变为“以人为本”,构建不依赖小汽车出行的绿色交通系统,绿色出行比例达到80%以上。
  北京交通发展研究中心主任郭继孚表示,“规划草案”提出不依赖小汽车,也能够便利出行的交通理念,值得全国其他城市借鉴。他说,“在规划的主导思想上,这个城市人是第一位的。”
  为此,北京城市副中心将构建舒适便捷的小街区、密路网,实现路网密、节点通、快慢有序,道路密度达到每平方公里8公里以上,使内部公共交通通勤时间控制在30分钟以内。同时,建设步行和自行车友好的城区,构建连续舒适的林荫路步行系统,实现街区道路100%林荫化。
  此外,为了保障城市高质量发展,“规划草案”还在基础设施、民生保障、公共安全等方面,提出了一系列的硬性指标。比如,供电可靠率达到99.999%,戶均年停电时间5分钟;人均公共文化服务设施建筑面积达到0.45平方米以上;人均紧急避难场所用地面积不少于2平方米等。
  建筑风貌是一个城市的名片。在这方面,“规划草案”也下足了功夫。据清华同衡规划设计研究院副院长、北京城市副中心规划清华同衡技术团队总协调人恽爽介绍,为了让城市副中心建筑风貌更具特色,他们专门在“—带”“一轴”的交汇点,打造了一个“城市客厅”,或者叫“城市阳台”。
  “我们希望这个‘城市客厅’能为来副中心的人,提供一个照相留念的地方,就像我们到很多国外的城市,大家如果照相留念,会把当地一些特色建筑作为背景。”恽爽说。
  在恽爽看来,“城市客厅”将是副中心城市风貌的一个集聚点。“它的北侧有副中心站和新的行政办公区,南侧有‘城市绿心’和新建的公共文化建筑群,包括剧院、博物馆、图书馆等。”恽爽说,“这都是能够体现副中心新的城市风貌和城市气质的建筑,希望给大家留下比较深刻的印象。”

宣居,更要宜业


  作为北京新的一翼,城市副中心将承接中心城区哪些非首都功能,承接多少疏解人口,一直是外界最为关心的话题之一。
  按照“规划草案”,城市副中心将聚焦行政办公、商务服务、文化旅游三大主导功能,搭建科技创新平台,形成配套完善的城市综合功能。同时,将承接中心城区40万~50万常住人口疏解。
  今年3月29日,北京市人大常委会在听取和审议“规划草案”时,北京市规土委主任张维曾介绍说,副中心在承接中心城区功能方面,具体来说:一是发挥行政办公区的示范带动作用,有序推动中心城区市级党政机关和市属行政事业单位搬迁,带动中心城区其他相关功能和人口疏解;
  二是依托运河商务区和副中心综合交通枢纽等地区,加强商务服务功能的细化落实,制定详细的准入门槛、激励政策与退出机制,重点承接部分中心城区商务服务功能;
  三是充分发挥通州深厚的历史文化底蕴优势,以文化旅游区和宋庄文化创意产业集聚区为重点,促进文化与传统、文化与科技、文化与时代的融合。
  人随产业走。没有产业便没有活力,如何创新体制机制和政策,鼓励中心城区功能和产业转移至城市副中心,有效疏解北京非首都功能,对于规划来说是—个挑战。
  据北京市城市规划设计研究院副院长杜立群介绍,目前大概有70%以上的劳动力不在城市副中心就业,大部分都在中心城区上班,造成了通州和中心城区之间的通勤问题。
  不少学者都表示,通州目前急需改变“有城无业”的状况,突出主导产业和优势产业,有效疏解中心城区功能。中国社科院当代城乡发展规划院副院长张朝伟就认为,仅仅有个城市副中心的名号没什么意义,关键是成为城市副中心以后,如何宜居的同时还宜业。
  “政府要做的是让副中心宜居宜业,这个也必须做到。因为环境再怎么优美,如果仍然是一个睡城,它依然不是现代化的城市。”张朝伟说。
  据悉,这次“规划草案”在三大主导功能的基础上进一步把功能精准化,除了人要搬过去以外,产业也将疏解到城市副中心,从而解决一部分职住平衡问题。
  据北京市经济和信息化委员会智慧城市建设处(大数据应用处)副处长刘旭日前透露,北京城市副中心正在推进智慧城市建设,核心是要构造一个数字生态城市。届时,副中心将成为北京未来大数据产业的一个落地聚集区,重点发展大数据、人工智能、云计算、区块链等。
  规划者希望,规划实施以后,无论是住在通州本地的市民,还是承接的中心城区人口,都能享受到城市规划建设的成果,让城市副中心成为“留得住人,扎得下根”的千年之城。
  施卫良说,在规划过程中,他们把处理“主”“副”关系放在—个很重要的位置,通过城市副中心对中心城区人口功能疏解的有效承接和紧密对接,保障首都功能的实现,实现以副辅主、主副共兴的发展局面。
  除了和中心城区的关系外,城市副中心和北三县的关系,也是这次规划的一个重点。施卫良说,“通过和区域的整体协调发展,使副中心成为东部地区的综合服务中心和发展的枢纽节点,实现以点带面、区域协同、区域共进”。
  北三县是指河北省廊坊市的三河市、大厂回族自治县和香河县。“城市副中心和北三县在地缘上相近,文化上也是一脉,在功能布局、交通基础设施建设等方面也是紧密相连的。”中国城市规划设计研究院副院长王凯在接受《中国新闻周刊》采访时说,“两地规划上首先应统一。”
  据王凯介绍,这次规划在京津冀协同发展的大背景下,两地实现了统一规划。未来,城市副中心和北三县还要建立统一的管控规则,遏制贴边发展和无序蔓延,核减与重要区域生态廊道冲突的城镇建设组团规模,着力扩大区域环境容量,重点在潮白河和北运河之间共同建设大尺度生态绿洲,构建复合生态系统。
  针对北三县地区公共配套短板问题,“规划草案”提出,将坚持政府引导、市场运作,促进北京公共服务资源向北三县地区拓展延伸,协助北三县地区形成功能完备、布局均衡的公共服务体系。
  北三县与北京城市副中心统一规划,意味着北三县尽管在隶属关系上还属于廊坊,但在规划上已经实现与通州同等待遇。有分析认为,北三县的控制性详细规划(街区层面)可能也会很快出台,从而与城市副中心实现协同发展。

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