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京沈高铁困局:环评中的诸方博弈

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公众参与

郭猛也没有想到,一场提前告知被“取消”的集会最后会自发开展。12月9日14点多,当他们全家五口人来到集会地点罗马嘉园社区门口时,这里已经云集了近千人,“都是附近的居民,很多人和我一样是全家老少一起来的”。郭猛是罗马嘉园附近华纺易城的居民,把这些平时没有交集的老少集中起来的是他们共同邻近的铁路京包线。11月16日,铁道部第三勘察设计院集团有限公司(简称“铁三院”)向环境保护部递交的《京沈客运专线环境意见书》被受理。10月26日,该项目已经完成水土保持方案的水利部审批程序,按照铁路建设流程,如果《环境意见书》审查通过,国家发改委就将批准京沈高铁项目可行性研究报告,京沈客运专线就可以开工。按照《环保意见书》中提到的设计方案,京沈客运专线的出京段将在原有京包线的基础上进行改造。让居民愤怒的不仅于此,《环保意见书》中还申明,公众意见调查显示,沿线居民的支持率高达94.8%。

事实上,郭猛知道京包线要变身京沈高铁的消息不过一个多月,这个消息还是来自电梯里一些热心邻居贴出的告示。郭猛告诉本刊记者,他在2005年北京楼市第一轮疯涨的时候,贷款买下了这所房子,当时这里还是一片尚未开工的荒地。“我根本不知道旁边还有条铁路线。”他的房子也凑巧是小区里最靠近铁路的一栋,距离铁轨直线距离不过70米左右。对于这个失误,郭猛用以安慰自己的是,这条铁路每天沿线经过的列车只有8对,其中5对是回库车,客运列车只有1对。他甚至幻想这条冷清的线路也许会在某天消失。“火车经过的噪音和振动肯定能感觉到。”郭猛觉得愧疚的是对女儿,“大人还好,女儿刚出生时经常会夜里被惊醒”。京包线变身高铁对他来说是个不堪设想的结果:按照设计方案,京沈高铁建成后全天将发车144对,即为6对/小时,通行量将达到原先的20倍。“我们上班还好,老人和孩子可怎么办?”

郭猛于是当然不愿接受这种结果,但94.8%的支持率中也意外有了自家的一份。“父亲回忆说,7月的一天,我们上班都不在家,确实有人来发调查表。他们并没有说要修高铁,只是问我父亲,同不同意给铁路加上隔音的防护罩。我们当然觉得这是件好事。”按照环保部《环境影响评价公众参与暂行办法》相关规定,公众参与需要在环境评价信息公示不少于10日后进行。但是,这次事先并未公告的入户调查使得像郭猛一样的大多数居民对修建京沈高铁一事一无所知,部分居民也是在调查第二天的报纸上看到“北京段公众参与圆满结束”的信息,而铁三院直到8月15日才在《北京晚报》的人才招聘栏上发布了京沈客专北京段的环评信息公告。

“我们是‘被同意’的。”从公参结果公布后,部分小区的居民就已经意识到问题的严重性,直到11月初,多个沿线小区陆续结成了“高铁维权联盟”。除了向铁道部、环保部和北京市规划委等相关部门申诉,社区联盟还召集了12月9日这场集会来表达“反对‘被同意’”和“反对高铁经过家门口”的诉求。皆因事情急迫,按照规定,环保部在收到《环境意见书》之后的60日内需要做出审批决定。

事实上,这次已是铁三院向环保部第三次提交《环境意见书》。京沈高铁作为国家铁路干线“四纵”重大建设项目的一部分,2009年初就已经由发改委批准开始立项前期工作。2009年3月和2010年12月,铁三院曾两次进行了环评公示,第二次还发放了公众调查问卷。“基本上没有人知道第一次公示。”凤麟洲社区居民袁弘告诉本刊记者,她所在的社区西侧正是京沈高铁规划的新星火站所在地。“我们是新社区,2009年才开始陆续入住。”信息也并没有传达到附近更多社区,因为铁三院选择了在名为“环境影响评价公众参与平台网”的专门网站上公示,他们没有收到来自电话或网络的任何意见反馈。

第二次信息公示时,铁三院选择的是专业媒体《中国环境报》,并在自己的网站上链接了环评报告。但是第二次发放的公众调查问卷显示,北京段居民的支持率只有37.27%。袁弘说,凤麟洲的居民是在调查时了解到京包线改造京沈高铁的方案的。“现在的星火站距离我们五六百米,新站点却要南迁,还要占掉我们的部分绿地。”住宅距离铁路不到200米,在袁弘看来,其间的坡形绿地起到了很好的遮蔽作用。凤麟洲不过400多户居民,毗邻铁路的西区只有100户左右。“我们影响力有限,当时只能反对星火站侵占小区绿地。”京沈高铁全线的反对率为6.46%,其中北京段高达24.01%,如何规避噪声、振动和电磁辐射的影响成了反对者最担忧的事。

第二次环评后,京沈高铁项目随着“7·23”动车事件后高速铁路建设步伐的放缓而一度被搁置,直到第三次公参调查数据由37.27%到94.8%的飙升才引爆了沿线居民的不满,京包线升级改造的信息由此以负面形式最终被广大居民知晓。虽然第三次环评报告中,铁三院对既有意见做出优化,如承诺在这一段线路采取目前全国一流的封闭式框架结构声屏障,但不信任的存在已无法缓解居民的忧虑。随着社区“高铁维权联盟”的形成,群体压力也在增大,京包线沿线的小区有30多个,涉及居民人数十几万。居民的诉求变得更干脆:改线。在第三次环评报告中,凤麟洲绿地得到保留,向西迁移的星火站最外侧股道距离最近住宅139米,高速车场最近距离190米。但这已经不能满足袁弘的要求,在有更多盟友的情形下,让高铁和车站从家门口消失才是更好的选择。

禁止距离

沈晶是沿线卡布奇诺小区的居民,在8月得知京沈高铁线路方案后,她决定推迟自己的生育计划。她认为,不同于普通铁路,高铁列车运行时,牵引电流流过接触网,将在接触网导线周围形成电磁场,而高铁的供电电压高达2.7万伏。每天与2.7万伏的高压线毗邻,沈晶无法想象这无形的电磁辐射会对自己和下一代的身体产生怎样的影响,白血病是她能够从网上搜集到的严重字眼之一。达尔问自然求知社是一直致力于电磁场知识科普的民间环保组织,负责人赫晓霞告诉本刊记者,关于电磁场的风险,世界卫生组织其实早在2002年就有相应的结论。“极低频电场并不会对人体健康构成风险。但是根据儿童期白血病的流行病学研究,极低频磁场被归类为对人类可疑的致癌物。这是一个用来表示在人类致癌性方面存在有限依据,而在实验动物方面的致癌性证据不足的分类,在同一目录中的熟知物是咖啡。”


  

赫晓霞说,即便对于极低频磁场致癌的怀疑也有一个敏感值,即0.4μT。而根据已运行的京津城际、京沪高速类比测试,铁路两侧25米处电场强度值仅相当于国家标准的0.25%,磁场强度值相当于0.05%。“磁场强度的国家标准是100μT,换算下来铁路两侧25米处只有0.05μT,远低于敏感值。”但是《环境意见书》中并没有对居民关心的电磁辐射引起的健康问题做出解释。“环评报告是要对确定会造成危害的影响因子做出评价,比如噪声、振动、固体废弃物等,而电磁辐射的危害性还不能被确定。”赫晓霞认为,正是因为设计者认为影响可以忽略不计而不需要解释,“而这一点恰恰是公众最关心的”。

噪声和振动是确实存在的影响。2010年环保部环境评估中心相关专家检测的结果是:在铁路外轨中心线两侧30米处,繁忙干线繁忙区段内的噪声监测值约为68分贝。《环境意见书》认为在采取噪声治理措施后,距离既有铁路外侧轨道中心线30米处可以达到《铁路边界噪声限值及其测量方法》(修改方案)规定的昼夜70分贝的标准,振动满足《城市区域环境振动标准》之铁路干线两侧昼夜80分贝限值。西南交通大学交通学院院长彭其渊告诉本刊记者,高铁的钢轨一般是以100米左右的超长钢轨无缝焊接而成,轨道更为平滑,当以100公里左右时速进入市区时,噪音并不会比普通轮轨列车更大。

根据《居住环境区域噪声标准》的要求,居住区环境噪声应该为日间55分贝,夜间45分贝。从降低噪声的角度出发,《环境意见书》也建议距铁路外轨中心线两侧30米内应禁止新建居民住宅、学校、医院等噪声敏感建筑物,200米以内不宜新建噪声敏感建筑物。晨光家园的居民默默做了统计,距离铁路最近的罗马嘉园实验小学仅隔25米,华纺易城社区医院35米,沿线多数社区和学校都分布在200米左右的距离。“200米内不宜新建噪声敏感建筑物”成了居民们反对高铁经过的最重要理由。

这个建议缺乏法律条款的支持,即便是30米以内也是可商榷的距离,并不违法。环保部环评中心研究员詹存卫认为,《铁路边界噪声限值及其测量方法》中规定的“铁路边界为距铁路外侧轨道中心线30米”依据的是1950年政务院发布的《铁路留用土地办法》,该办法已于2008年由国务院宣布废止。而铁路部门为保证线路运营安全,设置围墙、栅栏形成了事实上的铁路边界。根据2005年实施的《铁路运输安全保护条例》中的规定,铁路线路安全保护区的范围,从铁路线路路堤坡脚路堑坡顶或者铁路桥梁外侧起向外的距离,城市市区为不少于8米。“由此可见,目前铁路的实际边界不足30米,这种铁路实际边界与噪声标准控制边界的差异造成了铁路噪声管理的矛盾和困难。”《北京市铁路干线两侧隔离带规划管理暂行规定》虽然也有“30米”的禁止性条文,但仍对特殊情况下的建设用地保留了余地。

《环境影响评价法》是唯一规定公众可以对重大建设项目参与意见的法规,但是并没有就公众意见的影响力做出具体规定,公众的反对态度并无法直接对建设项目做出反应。“公众参与目前只是环保部门审批环评报告的一个考虑因素,也就是说环保部门拥有是否通过的‘自由裁量权’。”中国政法大学教授王灿发告诉本刊记者,但是因为近年环境群体事件倒闭重大项目,审查报告出台前也需要“预先沟通好”。今年8月,国家发改委发布《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》,规定根据重大投资项目可能引发的社会反应,将项目风险分为高、中、低三个风险等级,只有在项目被认定为是“低风险”时,才能获得发改委审批通过。

公众参与程度被限制的同时是对环评单位要求的宽泛。《环境影响评价法》只要求环评机构要具备相应的资质,这使得各行业、部门下属的环评机构包揽行业内的环评业务成为常态。“铁道部是建设方,下属铁三院来做评估,我们很难相信环评报告内容的真实性。”郭猛认为自己并不是坚定的“改线派”,“只要有第三方足够客观的报告能够说服我”。

城市利益

在京沈高铁线出京的三个线路设计方案中,由北京站向东、在百子湾十字疏解区沿京包线折向北,过星火站以隧道方式穿过望京电子城,然后经顺义、怀柔和密云,从河北兴隆出京的路线是全程最长、工程投资最大的,而设计方最终选择的也是这条路线,理由是更符合北京对怀柔、密云轨道交通规划的需求。其实,在2009年4月的第一版《新建铁路北京至沈阳铁路客运专线可行性研究(送审稿)》中,还有一个方案是从北京站向东,沿既有京秦线向东至通州,再沿京承线过顺义、怀柔和密云。两个方案的分歧就在于新北京东站的选址争论。

北京市规划委属意新北京东站落户通州,而铁道部的倾向是星火站。相比于通州,位于东四环和东五环之间的星火站距离市区更近,与地铁6号线的接驳更有利于其形成客运枢纽。铁三院从技术上的解释是,改走星火站也减少了对十字疏解区既有线路的改建,考虑到未来启动的京唐城际和京张城际铁路项目,走星火站的路线疏解方案简单,可以大大降低工程实施难度。彭其渊告诉本刊记者,火车站选址的本质仍是最大限度地靠近城市中心区,靠近人群,以方便乘客换乘。“前两年高铁修在城市郊区主要目的是为了拉动经济发展,现在这种思潮正在得到反思。”最终的结果是妥协。北京市“十二五”规划中,星火站和通州站都被作为着力建设的七大客运站存在。京沈高铁走星火站,而动车行经的京秦城际仍然走通州。

星火站修建于上世纪60年代,这个充满时代特征的名字源自建站时车站所在的星火人民公社。当星火公社变回六里屯乡时,车站仍保留了这个名字。最早作为一个工业站,星火站连接了东北郊粮库、棉花储备库和几个大厂的铁路专用线,由包头进京的煤车则供应着798、751工厂的生产能源。“星火站的凋敝是铁路提速和周边工厂陆续停产的结果。”“火车迷”刘洋对本刊记者说。本世纪初,随着北京楼市价格走高,迁移的工业用地被规划为城市东扩的新居民区。京包线沿线的绝大部分小区都是在2000年之后出现的,无论郭猛还是沈晶,选择在这里购房的多是抓住最初机会的城市年轻白领。当房价由最初的6000元/平方米飙升到3万元/平方米以上时,他们的生活其实并没有太多改变。郭猛只有这一套房子,贷款还没有还完;沈晶知道花同样多的钱已经不可能买到像以前一样低密度的住宅。“现在每天都会接到中介询问卖房子的电话。之前地铁6号线开通说要涨,现在说修高铁又说会降。”郭猛并不在意房价的起落,他说:“我只想有个自己的窝,累了知道回去的地方。”

随着大规模干线建设的结束,铁路进入城际专线的建设时期,高密度人口使得铁路从哪个方向进出城市都会引发同样的问题。彭其渊认为关键还是在沟通,“铁路建设部门需要拿出有力证据,证明对周边居民的影响可控”。但是对于这片商业配套完善的城市中产阶级社区来说,没有理由可以说服居民去接受一个直接受益有限的铁路线存在。在赫晓霞看来,居民们对电磁辐射的恐惧更多是心理因素,“非自愿暴露又没有相关利益,人们很难接受面对的相关风险,对风险规避的要求是百分之百”。并非所有人都反对京包线的改造升级。星火站周边除了城市绿地,还散落着城中村和待开发土地。隔着姚家园北路,南北仍像两个世界,相比于南边的城市白领,北边的村民更渴望从拆迁中获益。“这里曾计划修高尔夫球场,中途又有了变化。”但是新星火站的南移计划,除了考虑避开北部的城市绿地,向地铁和商业富集地靠拢的目的昭然若揭。

虽然提出“改线”要求,袁弘也深知没有那么容易。“铁三院的人说,原先方案中走通州的线路周边也已经盖满了房子。”彭其渊告诉本刊记者,城市的快速扩张使得留给铁路出城的通道选择越来越少,旧线改造也是无奈之下的选择。“很多地方的城市规划和交通规划中甚至根本没有留这部分土地。虽然旧线改造并不比修建新线费用低,但是相比高额的拆迁成本,旧线改造显然更划算。”工程院院士王梦恕曾表示,高铁进城后入地是解决这一问题的较好方式,但是几公里就要二三十亿元的投入显然成本过高。

目前的僵局似乎并没有更好的解决方式,《环境法》的相关规定没有可以依据的具体条款,居民和铁路建设方都没有明确的违法行为。“建设项目出现环境问题时,环评单位无需承担责任,居民也很难通过诉讼要求建设单位改正。解决争议的低效率转而造成了民众对建设部门不信任的加剧。”王灿发告诉本刊记者,高铁建设也成为铁道部和环保部之间的一场博弈。去年,环保部以环评不合格“叫停”胶济线;12月17日,成兰线成都至川主寺段因为大幅变更工程设计而被环保部“拟暂缓审批”。“高铁维权联盟”的居民们还在等待12月底北京市规划委关于是否改线做出最后的决定。虽然并没有太乐观,袁弘仍然希望这次的行动能够成为一次积极的公民维权案例。“环境责任的承担并不以违法为标准,一方影响到另一方的生活就需要采取改善措施。”

(部分采访对象为化名,感谢实习记者韩康为采访提供的帮助)


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