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美国退出人权理事会的政经账本

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6月19日,特朗普政府的“退群”进程又向前迈出一大步。尽管经过单方面宣布退出气候变化《巴黎协定》、联合同教科文组织、伊朗核协议后,国际社会对特朗普政府的“退群”举动已有些见怪不怪,但这次美国政府宣布退出联合国人权理事会还是引起了普遍争议。
  联合国人权理事会是联合国的重要机构,组织框架上直属联合同大会,是联合国的重要“二级”机构,政治上代表着安全、发展和人权这联合国三大支柱之一,是促进全球及各国人权事业的首要多边平台。因为人权一直是美国在国际上要抢占的所谓道义制高点,在国内也是关乎“政治正确”的关键议题,其敏感性是纷争不休的气候变化和相对单纯的教科文倡议无法同日而语的。
  美国常驻联合国代表黑莉在华盛顿宣布这一决定时,指责人权理事会已经成为“虚伪和自娱自乐的机构”,长期以来一直被侵犯人权的同家用于洗脱自身并祸水他引,而且还展现出对以色列无休无止的敌视态度。在一旁的国务卿蓬佩奥帮腔说,理事会已经无法有效保护人权。
  不过,国际社会对美国的说辞并不怎么买账。俄罗斯常驻联合同代表团直言美国退群的理由“厚颜无耻”;欧盟外交和安全政策高级代表莫盖里尼说,美国退出联合国人权理事会的决定有损美国的国际地位;英、德、澳等盟友也纷纷表示遗憾,并肯定人权理事会的作用。而颇擅平衡之道的联合国秘书长古特雷斯则称,他更加倾向于美国继续担任理事会成员。

共和党政府的一贯立场


  国际社会中,坚定站在美国政府这一边的,只有欢呼雀跃的以色列总理内塔尼亚胡。他连续发推特赞许这是一项“勇敢的决定”,声称多年来人权理事会已经成为一个“偏颇和敌对的反以色列机构,悖离了保护人权的初衷”。
  美国总统特朗普也从未掩饰过对以色列的支持态度。无论是将美国驻以色列大使馆迁往耶路撒冷,还是撕毁伊朗核问题国际协定,从形式上够得上“虽千万人吾往矣”,其背后的底气和动力,来自支持他的共和党极端保守派对以色列挥之不去的使命感,以及身边重臣中犹太集团代表聚集所带来的归属感。
  人权观察组织负责人说,特朗普政府在考虑人权理事会的问题时,脑子里似乎只有以色列,这完全是一种单向度的人权政策。
  以色列几乎是唯一持续出现在人权理事会议程上的发达国家。自从2006年成立以来,理事会通过了70多项谴责以色列在巴勒斯坦被占领土上侵犯人权的决议,是谴责伊朗等国家的十倍以上,而且这还是在近年来美国全力阻挠的背景下。美国《华盛顿邮报》援引相關分析人士的意见称,拜美国牵头反对所赐,理事会谴责以色列的决议数量和相关的特别会议已经大幅减少。美国政府一直在批评理事会对以色列格外关注,但对其他人权问题严重的国家包庇纵容。
  不可否认,美国政府这次“退群”决定,的确与特朗普政府的亲以色列立场、质疑多边机制心态和不重视人权议题有直接关系,但将这次退出完全定义为他的武断决策也有失偏颇。
  抵制联合国人权理事会,其实是美国共和党政府的一贯立场。
  人权理事会是由联合国大会于2006年通过决议创立的,由47名经联大选举产生的成员构成,成员任期三年,每年改选三分之一。理事会的前身是历史悠久的人权委员会。
  设立人权理事会这一新机构的背景,是人权委员会尽管在成立后的60多年里发挥了重要作用,但也随着时间的推移日益“两头不讨好”。
6月20日,在瑞士日内瓦举行的联合国人权理事会第38次会议上,美国代表团的座位空无一人。图/视觉中国

  一方面,美国等西方国家屡屡借助委员会的平台,以人权问题为借口对一些发展中国家指手划脚,甚至发动颠覆政权的舆论战,委员会已经沦为政治工具,发展中国家迫切希望成立一个更加公平、专业的机构。另一方面,西方国家也对发展中国家在委员会内部与其严重对立,导致其提出的同别人权提案经常难以通过非常不满,打算创立一个自己操纵起来更加便利的机构。本着这一初衷,美国2003年起开始四处游说成立人权理事会。
  随后几年,美国等西方发达国家同发展中国家就理事会的地位、规模、职权等进行了反复较量,终于在2006年达成妥协。但美国的几项重大关切均没能得偿所愿。
  首先,美国声称人权委员会效率低下,主要就是因为成员过多,因此想把人权理事会规模定为20至30个,但最终理事会规模定为47个成员,而且在成员比例方面还采取了按地区分配的方案,增加了发展中国家的发言权。
  其次,美国为了将其所称的严重侵犯人权国家排除在理事会之外,提出所有参选理事会成员的国家必须得到所在地区组的一致推荐,并在差额选举中得到联合同大会三分之二多数赞成方能当选。这样的苛刻设定未获采纳,最终决议规定理事会成员向所有联合国成员开放,且当选仅需简单多数。同时,决议对美国和西方国家高度关注的暂停理事会成员资格门槛,采取了三分之二多数的高标准设定。
  再次,为了便于发挥自己的作用,美国认为理事会每年应召开三次会议,每次三至四周,并且在联合国秘书长、理事会主席提出,或联大简单多数通过的情况下,可以召开紧急会议。但经过发展中国家斗争,虽每年召开会议的次数和时长都各让一步,但理事会主席和联合国秘书长可提出召集会议的动议未获采纳。
  此外,美国在其最关切的国别人权提案问题以及非政府组织参与问题上,也未能完全如愿。
  正因为事与愿违,从一开始就为成立人权理事会鼓与呼的美国,最终在联大对相关决议投了反对票。除美国外,反对该决议的只有以色列、帕劳和马绍尔群岛。
  美国政府起初几年里还放弃参选理事会成员。当时的小布什总统表示,对美国而言,在理事会之外发挥作用会更加有效。美国国务院也表示,将与国际盟友密切合作,促使理事会应对部分国家严重侵犯人权的问题。2007年,美国参院还投票要求削减联合同对人权理事会的拨款,次年干脆连理事会观察员席位都放弃。
  
6月19日,在美国华盛顿,美国常驻联合国代表黑莉(左)对媒体发表讲话,宣布美国退出联合国人权理事会。图/视觉中国

不达目标就退出


  奥巴马当选总统,给美国加入联合国对人权理事会带来了契机。
  2009年3月,奥巴马上任不久后,美国政府就宣布将谋求竞选理事会成员。5月,第63届联大首次选举美国为联合国人权理事会成员,并在2012年成功连任。
  奥巴马政府一改前政府的保守态度,除其个人的自由派本色和理想主义倾向导致对人权问题和多边平台格外重视外,还有現实的政治抱负。奥巴马政府认为,人权理事会尽管存在很多问题,但美国在其中发挥作用,至少可以尽最大可能去塑造和引导这个机构。
  据美国著名智库对外关系委员会的分析文章称,奥巴马政府对参与人权理事会事务态度异常积极,为此专设了一个需经参院通过的大使级代表常驻理事会,并制定了详尽的策略,希望逐渐打破因区域国家集团竞争导致的发达国家和发展中国家对抗多于合作的僵局,同时强力推动理事会出台关键的国别报告,并就重要人权议题发布主题报告。
  2016年,美国再度当选理事会成员,本届任期自2017年至2019年,但恰恰是在2017年,特朗普政府上台执政,美国政府政策迅速回摆。
  特朗普采取了和历届美国总统都不同的做法,他从来不会受人权方面“政治正确”的束缚,在外交场合也很少提及其他国家的人权问题。不久前,他在新加坡同朝鲜最高领导人金正恩成功举行会晤,并称金正恩是自己的朋友。
  民主党全国委员会发表反对特朗普此次“退群”决定的声明时,也不忘攻击特朗普“执拗地赞美人权纪录千疮百孔的专制独裁者,更何况他的政府还残忍地虐待寻求避难的移民家庭”。
  特朗普的外交和安全团队中,充斥着敌视人权理事会的强硬派。除美国副总统彭斯和黑莉自上任以来就屡出恶语外,特朗普的总统国家安全事务助理博尔顿也是坚定的反对派,甚至认为对联合同的价值都应存疑。
  2006年人权理事会成立时,博尔顿担任美国常驻联合国代表,在各方讨论理事会决议时,他就屡屡搅局,甚至提出安理会常任理事国应不经选举长期担任理事会成员,企图搞人权理事会的常任制度。联大通过决议时,他又声称对人权理事会是否能够比人权委员会更好缺乏信心,并顽固坚持美国提出的三分之二多数票当选,理由是要防止人权纪录不佳的国家当选。
  6月19日美国宣布退出之后,博尔顿对美国媒体说,这项决定已经酝酿多年,这是一项正确的决定,而且美国政府将停止向联合国人权理事会和人权高专办公室拨款。
  联合国的财政拨款只能解决人权理事会和人权高专办公室40%的预算,其余资金均靠成员国自愿捐款。据美国媒体报道,美国2016和2017年分别向联合国人权机制捐赠了1700万美元和2000余万美元,但2018年以来仅有100万美元。经费来源的缩减,可能让这两个机构在物价昂贵的瑞士左支右绌。
  瑞士日内瓦万国宫的20号会议厅,一直是人权理事会的主会场,为此它被称为“人权厅”。这个大厅的穹顶极富特色,是一幅由冷色调的杂乱无章混沌和泡沫状图形构成的抽象画,意喻着人类赖以生存的大海和交流思想的洞穴。也许设计者是希望,各国在人权问题上有大海般开阔的心胸,能够应对各国纷乱复杂的诉求。但艺术家的美好愿望,在特朗普政府的做法前显得太过无力。

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