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宁波:街头事件后的点滴和解

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街头事件留下的疑问

宁波市政府正在酝酿两个和解的方案。一个方案是位于宁波化工园区附近村庄的搬迁。政府承诺在2013年农历新年来临前,给村民们一个答复。另一个方案则是邀请化工业园区所在地的人大、政协,以及村庄代表们,去国外的化工园区参观,“请他们看看,国外的化工园区所在位置,与居民区的距离”。一位当地官员对本刊记者说。

这是继2012年10月底,宁波的城市与乡村共同针对一个炼化一体化项目抗议后,这个城市的管理者不得不做出的姿态改变——他们必须获得民众的理解。10月底,大约有上千宁波市民来到天一广场,拉起了反对PX的横幅。抗议的源头在距离宁波市约30公里外的镇海区澥浦镇,这里是宁波石化经济技术开发区所在地。区域内最大的企业中石化镇海炼化分公司即将扩建炼化一体化项目。作为前期筹备,政府计划迁走项目扩建地附近的几个村庄以种植防护林,隔绝工厂生产可能带来的污染。距离项目地1600米的棉丰村在迁移计划内,但相邻的南洪村因为距离1700米而成为保留村,因此引发村民抗议。南洪村民们要求也迁离这工厂密布、烟囱林立的化工区,同样的要求波及到相邻的湾塘村。当抗议的声浪传到宁波城里时,市民们找到了一个更具体的反对目标:炼化一体化项目中的PX部分。他们戴上了反对PX的蓝色口罩,并在游行中提出了“化工业离开宁波”的口号。

如今,游行虽然已经平息,但是它对城市发展方式提出的质疑,是政府无法回避的。在这次街头抗议事件中,化工业成为众矢之的。宁波化工园区是全国三大国家级化工园区之一。拥有优良港口的天时地利、长三角的广阔市场、以镇海炼化为龙头的原料基地,以及填海涂而成的大量土地,经过30年的累积和发展,才有了海天中路两侧连绵数公里的化工城市。它代表着中国化工业的最高水平,也是宁波工业化的成果,为长三角地区的城市化提供着能源动力。但经过10月底的街头抗议事件后,化工业是否应该在城市内继续发展成为一个疑问。甚至在政府内部的讨论会上,也有这样质疑的声音——化工业是别的国家都不要的产业,为什么要放在宁波发展?

这个事件不仅提出了一个科学问题——化工业是否有毒?是否可能与城市和村庄共存?更重要的是,它还提出一个利益问题——一个延续多年的利益分配机制面临着调整。占据当地最大资源的镇海炼化,每年产生200多亿元的利润,但只留下36亿元给宁波,而化工区所在地的镇海只能分到2亿元,村庄和化工企业所在的澥浦镇所得更少。拆迁一个村庄需要30亿~40亿元,而镇上一年的可用财政只有5000万元。作为拆迁的资金主体,镇政府理所应当地提出,没有足够的经费承担拆迁。

央企和地方的利益分配机制从上世纪90年代末石化大改组期间,镇海炼化成为中国石化的下属企业时就已经存在。但问题并不是条分缕析的。企业、各级政府、环保、园区,各自对应着问题的一部分,也各自分享着以镇海炼化为龙头企业而带动的当地化工业发展所产生利益的一部分。在这样复杂的利益分配机制里,每个利益方很容易固守自己的立场,质疑其他利益方的问题。直到最底层的怒气蔓延上街头时,被认为理所应当的利益机制才不得不做出调整。

一位政府官员告诉本刊记者,政府正在抓紧协商做方案。这个方案必须要兼顾企业、村庄与政府的利益,而且还要为方案如果不被接受后可能承受的反应留出应对空间。和解意味着对速度的牺牲和利益的让步。每个曾因为拥有权力而表现出自觉或者不自觉傲慢的主体,都不得不放弃自我利益最大化的便捷路径,接受让步。

一体化项目与化工业

工业革命毋庸置疑会产生资源的集中化。如果说化工业代表着中国工业革命的一个最高阶段,镇海炼化就是这个行业中的佼佼者。在厂区内的大乙烯工程控制室中,本刊记者看到只有上百个DCS操作站,控制着室外100万吨的乙烯生产设备。在控制室的正面墙上,是一幅生产趋势图。有20多条颜色各异的曲线,代表着不同乙烯生产装置的各类操作参数。如果生产设备出现运转异常时,很快就可以在这幅参数图上显示出来。镇海炼化的工作人员告诉本刊记者,管辖着8套生产装置的烯烃部只需要300多人,这个烯烃部代表着镇海炼化打造国企新模式的理想——“以最少的人管理最大的炼化企业。”镇海炼化的新闻发言人告诉本刊记者,在上世纪90年代,镇海炼化有近万名员工,但在完成第一期炼化一体化工程后,企业现在只有6000多人。企业的目标是在炼化一体化项目二期工程上马后,逐渐瘦身到3000人左右。

在这个不大的控制室外,是连绵数公里的生产厂区:巨大的圆形、半圆形、锥形罐体,如脐带般弯曲缠绕在机器上的管道,这就是总投资234.97亿元人民币的100万吨/年乙烯生产装置。这是中国化工业发展的一个标志性事件,有相当多可以载入产业发展史册的突破——共打桩69750根;浇筑混凝土92万立方米,接近杭州湾跨海大桥的一半;用钢40万吨,相当于10个“鸟巢”的用钢量;焊接管道逾404万寸径;铺设各类地管262公里,相当于从宁波到杭州打个来回;铺设电气、仪表电缆8292公里,相当于北京到巴黎的距离;高峰期施工人数逾1.8万人。这样的建设规模在我国化工业的工程建设史上也属罕见。

在这起恢弘的化工工程落地后,2006年3月,位于美国休斯敦的SRI咨询公司的报告这样评价说:“中国将成为世界石化工业主要的竞争国。中国最近建设的现代化乙烯联合装置,即使对具有无可比拟原料成本优势的沙特阿拉伯生产商,也极具竞争性。”乙烯项目投产以来,炼化一体化优化连上台阶。2010年,镇海炼化成为国内首家销售收入突破1000亿元的炼化企业,整体利润、炼油利润、化工利润连续保持中国石化炼化企业三项第一,累计利润处于中国石化各炼化企业第一位。

在大乙烯工程的带动下,宁波化工园区具有极大的成本竞争力。经初步估算,镇海炼化100万吨/年乙烯工程投产后,将有65万吨乙二醇,10万吨环氧丙烷,60万吨苯乙烯,45万吨聚乙烯,30万吨聚丙烯,9万吨裂解燃料油以及丁二烯等约25万吨产品可用于下游开发和综合利用,其中大部分产品份额将留在浙江省尤其宁波市消化。在此基础上,产业园区共有9条产业链可以深入发展。伴随着大乙烯工程,管委会还围绕园区外围修建了数公里长的输料管道。各家企业可以根据自身需要,架设管道将物料直接引入自己的企业。一位当地化工业人士告诉本刊记者,产业园区内企业所需的化工原料,85%~90%可以直接从园区获得。站在产业发展的角度,大乙烯工程不仅是镇海炼化的骄傲,也是我国石化产业的里程碑事件。但站在与环境相处的角度,这样一个巨大的工程落地,对周围的环境资源,以及居民心理都是一种考验。在2006年,当镇海炼化第一次上大乙烯工程时,也曾有少量村民因不了解而反对,企业为此组织村民代表去北京参加环保部的环评会议,平息了村民们对项目危害的夸大想象。抗议最后在小范围内平息了。所以当地官员和化工业人士在回溯此次宁波PX事件时,都表示出了意想不到的惊讶,没想到事态会超出控制范围,从村庄蔓延到城市,从网络上蔓延到街头。


  

从产业发展角度,如今暂时搁置的炼化一体化项目同样具备产业发展的正当性。镇海炼化的一体化扩建项目的主要内容是新建1500万吨/年炼油和120万吨/乙烯产量。一位化工专业人士告诉本刊记者,按照专业测算,大乙烯工程对下游产业有1∶30的带动能力。也就是说100亿元的投资,可以衍生出3000亿元的下游产业。原本宁波寄望于在二期工程建起来后,在未来14年里,带动化工区有1000亿元投资的增长。但化工业的发展不得不放慢脚步,以配合民意的认知。而且因为政府承诺取消其中的PX装置,对产业链的完整度有很大损伤。“就相当于做房梁的好木材,被当作柴火一样烧掉,不再是按优质取材的方式了。”一位当地化工专业人士对本刊记者说。

乡村的戾气与利益平衡

费孝通在写作《乡土重建》时,曾经担忧过,当产业不振时,乡村大量受过教育,已不甘于务农的青壮年,因为无法在城市中找到自己生存的位置,会成为社会不稳定的因素。他甚至认为在乡村和城市间游荡的年轻人,因为对现实诸多不满而心生戾气,让当时的国家具备了法西斯倾向。这样的担忧在中国进入工业化社会之后,依然存在。

化工园区所在的镇海区在10月底的冲突中就爆发出让人惊讶和恐惧的戾气。镇上的外地民工融入去镇上请愿的村民中,壮大了街头的队伍。他们和警察之间发生了冲突,约有30多名警察在冲突中受伤。据当地官员介绍,一名警察刚到现场下车,就被一块砖头拍到脸上,至今尚未出院。政府作为一个掌握权力的庞然大物,虽然在过程中也受到伤害,却没有得到任何舆论的同情,一位官员由此对本刊记者感叹“政府是有苦说不出”。

乡村的戾气无法控制,导致城市的管理层对老百姓的民意表达如临大敌。当市民们要支援镇海区的请愿要求,准备在周六上街游行的消息传出后,城市管理机构在周五晚上就开始部署应对。负责对外信息发布的部门工作人员告诉本刊记者,他们从周五就开始全天待岗。而警察部门则在周六早上4点就集结到天一广场附近。一位官员告诉本刊记者:“确实有复杂人员混在人群中,有带管制刀具和硫酸的,幸亏被我们及时抓获了。”

用民间的戾气来倒逼政府在做决策时考虑民众的感受,这并不是一个好的沟通方式。但是,政府在事件后确实有所改变,原本冷冰冰的利益分配规则和条款不得不做出调整。一位政府官员告诉本刊记者,政府原本对于化工区的发展与环境保护有自己的规划意愿。在政府的规划图上,澥浦镇是政府规划的大化工区。沿着海天中路由东到西,总共有约80多平方公里的土地将成为化工区,给因炼化一体化项目二期工程上马后,化工区的发展留出了土地空间。为了应对因为化工区扩大而导致的污染物叠加,决定在原有防护林外,再加栽一道防护林,将位于新防护林与化工区之间的村庄搬出去。“这本来是还历史欠账,是政府的好意。”一位当地化工业内人士对本刊记者说。

但原本的方案是依照地方财政的可支付能力,由东向西慢慢搬迁。最初进入政府搬迁名单的几个村子,就位于化工区的最东端。而且,在原来的搬迁标准上,政府与企业都执著于按照科学数据测算出的安全距离。如果按照化学专业的防腐距离,可能产生最大危害的化工原料光气也就距离居民区3公里。因此,比安全距离多出100米的村庄,都不在搬迁之列。但现在对于什么是决定一个化工区与居民生活距离的标准,管理者有了新的认识。“老百姓的承受能力就是原则。”一位官员对本刊记者说。

在新的化工规划方案里,两个抗议的村庄被列入了搬迁范围。原有村庄的土地将成为新的绿化带,种上防护林,新的居民区与化工区的距离将在树林和河网的阻隔下,保持约5公里的距离。原有小化工业聚集的区域,更新换代也在加速,将不再有新的小化工企业进入。并且在今年会有33家不合国家环保标准的小企业被关闭。关闭后留下的土地,逐渐替换为普通工业,这样,一些村属的工业企业也可以进入这个区域,村庄经济的利益也被考虑进了新的区划。

但新的搬迁方案涉及更大的财政支出。湾塘村村委会主任告诉本刊记者,搬一个村子,从村民补偿到划出新的地块,拆迁重建至少需要30亿~40亿元。原本的搬迁计划只需要十几个亿元,现在需要100多亿元才能完成整体搬迁。这意味着原有的搬迁财政支出模式也要改变,澥浦镇、镇海区、化工业园区、项目方,所有在曾经的财政分配框架中的利益方,都必须为新的搬迁方案调整自己的利益,分担搬迁经费的支出。民众的抗议,逼迫各利益主体在两个问题上达成共识:是否要发展化工业?如何继续发展化工业?一位当地官员对本刊记者说:“现在把问题摆到前台,如果还想继续做化工业,那必须上上下下一起下决心。”

与市民的和解

2012年12月初,新浪微博上的几位宁波知名网友接到了市委宣传部官员的邀请,在一家茶楼喝茶聊天。聊天的主题自然是一个月前引起宁波市街头危机的反PX事件,以及政府如何和民意沟通的问题。“政府官员说得很少,他说自己就是来听的,听听我们的意见。”网友“老沙鸥”对本刊记者回忆。

官方表现出倾听的姿态,或许是街头事件后政府的另一点改变。“老沙鸥”说,在今年7~9月间,他和几位关注宁波民间事务的网友一起,在微博上就表达了对宁波市化工业的担心。但当时的诉求比较冷静,是希望政府对宁波市已存在的PX项目进行说明,并对这一网络上风传危害极大的化学物品的安全监管加以说明。这原本是政府对PX和化工业进行信息说明的一个机会,但“我们@了微博上大部分官方机构的政务微博,但都没有得到官方的回应。市民也几乎对PX的信息没有任何反应”。“老沙鸥”回忆说。

直到10月底,随着乡村的怒气爆发,PX突然成为市民情绪的爆发点。如果说乡村的戾气来自街头,城市的戾气则更多来自网络。首先是在宁波市的社交网络,QQ群内流传着PX有剧毒,会爆炸,必须在100公里以外的夸大性传说。当民众站上街头后,网络上又出现了大量关于警民对抗的暴力信息,其中不乏谣言。最著名的一条就是“一位宁波大学的学生在冲突中丧生”。负责官方微博的一位工作人员告诉本刊记者,仅为澄清这条谣言,他们就花费了两天半的时间。先是请宁波大学来做澄清,然后又转发宁波大学校内论坛的澄清帖,但收效甚微。宁波市的官方微博“宁波发布”平时每天的信息发布量是10条左右,但在危机期间,每天要发布30~40条。负责微博更新的政府工作人员在危机期间,每天都是凌晨才下班。但每条对事件的解释,都被认为是对政府的庇护,而遭到几百条跟帖辱骂。

在这次事件后,宁波政界对两个名词印象深刻,一是化工业发展带来的“邻避效应”,另一个则是在危机处理过程中的“塔西佗陷阱”。一位官员对本刊记者说:“社会管理带来了诸多的挑战。政府普遍面临‘塔西佗陷阱’,需要提升公信力。塔西佗陷阱得名于古罗马时代的历史学家塔西佗,通俗地讲,就是指公权力遭遇公信力危机时,无论说真话还是说假话,做好事还是做坏事,都会被认为是说假话,做坏事。尤其是一些突发性事件,政府回应稍有懈怠就会出现大量的猜测信息,其中不乏事实与谣言齐飞的局面,为政府最后的信息发布陡增释疑的困难。所以,政府应主动以平等、开放的心态来应对突发性事件的发生,不仅自己要及时发出客观、全面的声音,还要让媒体和更多的人参与进来,以透明执政重塑公信力。”

改变已经在发生。2012年12月中旬,在本刊记者回访宁波期间,这个城市出现一起倒楼事件。但政府在此次过程中表现出的信息披露速度和坦诚的态度,得到了各方的赞扬。倒塌楼房所属区域的江东区官方微博“江东发布”在很短的时间内发布了倒楼的信息,并迅速召集住建委、搜救单位等召开新闻发布会。本来极有可能形成新的民怨的倒楼事件过渡平稳,虽然其间微博上也出现了死亡几十人等谣言,但因为政府信息发布及时,谣言并没有生长的空间,没有在网络上发酵流传。“老沙鸥”评价政府的官方微博在街头事件后的一个变化是更具人情味:“我感觉那个微博后面,不是机器在发布,而是人在发布了。”

随着伤亡信息发布的平稳过渡,城市旧楼维护等更具讨论价值的深层次问题也被提了出来。一位官员在政务微博上写道:“近两年市住建委指导各县(市)区政府已完成解危项目286个,建筑面积113451平方米。可能这相对于八九十年代的近千万平方米的建筑量来说微不足道,主要涉及产权关系该谁来承担改造的责任,需要研究怎么筹集这么一笔庞大的资金。”这成为微博上的官员政务微博与网民微博的共同议题。虽然只是开始,但城市开始有了讨论真问题的空间和氛围。


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