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深化改革的空间

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  索契冬奥会期间,国家主席习近平接受俄罗斯媒体采访,谈及中国改革时表示,推进改革需要“一分部署、九分落实”。
  “一分部署”显然已经成型。去年11月,十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,中国的改革蓝图已经跃然纸上。与“一分部署”相比,“九分落实”才是改革的真正看点,三中全会描绘的15个领域300多项改革,如何能够从设想变为现实?作为三中全会之后召开的第一次“两会”,无疑可算是落实改革的元年。
  关于眼下中国的改革之难,一个颇为流行的说法是,经过过去几十年改革之后,容易推进的改革基本上都已经完成,剩下的都是难啃的硬骨头,改革进入深水区,自然也面临前所未有的难度。这种说法虽然有一定道理,但也过于强调了今天改革的难度,事实上,在中国经济改革历史上,每一个阶段都有一个阶段的改革重点和难点所在,上世纪七八十年代的计划经济向市场经济转型、农村家庭承包责任制,90年代的国有企业脱困、财税体制改革等等,其难度之大也丝毫不逊于当下。真正的改革从来都不会轻而易举,正因为如此,才需要足够的智慧和勇气去面对。
  与历史上的改革相比,今天改革的不同之处在于,经过30多年高速发展之后,中国经济这块蛋糕的体量已经异常庞大,因此,改革触动的利益之大将会前所未有,如同李克强总理在他的首场总理新闻发布会上所言,“现在触动利益往往比触及灵魂还难”。但是如果不触动和打破现有的利益格局,中国经济的大蛋糕就难以继续做大,改革攻坚已是别无选择。从中国社会现有格局来看,最具代表性的利益集团当属贪腐阶层和垄断国企,如果回避这两大利益集团,改革也就无从谈起。
2012 年11 月15 日,新一届中央政治局常委在人民大会堂与中外记者见面

  “十八大”以来,中共反腐力度明显加强,根据不完全统计,“十八大”迄今已有20多名省部级高官落马。腐败并不仅仅只是一个政治问题,同时也是经济问题。从经济学的角度来看,腐败就是权力在市场上寻求租金的行为,经济学上称之为寻租,按照寻租理论创始人戈登·塔洛克的理论,“寻租是一种不能提高产出,甚至降低产出,但是能给行为主体带来特殊利益的投资行为”。这种权力寻租行为影响了正常的市场竞争,干扰了正常的市场秩序,降低了资源配置的效率,提高了经济增长的成本,加剧了社会贫富差距,在个人和小集团获得利益最大化的同时,造成了全社会经济利益的巨大损失。
  如果将腐败所得视为租金,国际上通常按照租金和国民生产总值的比例作为衡量腐败程度的指标,以及腐败对经济增长造成的损失。上世纪80年代末和90年代初,国内有学者先后做过类似的计算,得出我国的腐败租金和国民生产总值的比重高达20%至40%不等;90年代后期至本世纪初,国内学者计算的结果大约在15%左右,虽然相较80年代出现下降,但和世界上其他国家相比,仍然处于很高水平。高达两位数的租金收入比,既代表巨大的腐败行为,同时也意味着巨大的经济损失。目前中国经济既面临着经济下行压力,同时又处于改革和转型的关键时点,如果依然任凭腐败租金保持如此高的比重,中国经济的压力可想而知,腐败已经成为经济增长和改革不得不切除的毒瘤。
  “十八大”以来,平均每月一个省部级高官落马的反腐节奏,可以视为目前为止新一届政府最引人瞩目的举动。从经济改革的角度来看,对于贪腐力量清扫得越是彻底,经济改革的阻力和成本就会越小,将来改革的步伐才能迈得更大,否则,在巨大的贪腐环境下改革,改革只能是戴着枷锁起舞。
  继反贪风暴之后,国有企业可能会成为下一个改革重点。长期以来,在中国的特殊利益集团中,国企向来被视为最具代表性的力量,也被公认为是最难啃的硬骨头之一,以国有企业作为改革突破口,虽然难度颇大,一旦成功却能起到事半功倍之效。三中全会提出让市场在资源配置中起决定性作用,如果国企的垄断地位不除,市场的决定性作用就难以体现。
  在今年“两会”召开之前,新一轮的国企改革已经由中国石化率先拉开序幕。2月19日,公司宣布将旗下油品销售业务板块进行重组,引入社会和民营资本参股,实现混合所有制经营。作为国内最具代表性的垄断国企,中国石化打响国企改革的第一枪多少有些出人意料。十八届三中全会提出大力发展混合所有制经济,市场此前对此多少还是将信将疑,认为垄断国企出于自身利益考虑,不会轻易向外界开放股权,以响应混合所有制改革的号召。此次中国石化开放的虽然不是最核心的上游勘探业务,但是油品销售板块也同样是公司最核心的资产之一,还是能够体现出中国石化回应改革的力度。在中国石化打响新一轮国企改革第一枪之后,中国石化的同门兄弟中国石油如何跟进就成为市场关注的下一个焦点,以石油领域作为国企改革的突破口,预计电信、电力、金融和铁路等其他传统垄断国企都会出台相应的改革方案。
  除了打破国企的垄断地位,提高国企对社会的贡献率是国企改革的另外一个重点。我国的国企虽然名义上为全民所有,但实际上其巨额收益并没有为全民所享,因此国企不仅无法得到民众的认同,反而一直成为被批判的对象。十八届三中全会决议提高国有资本收益上缴公共财政比例,到2020年提高到30%,更多用于保障和改善民生。虽然30%的上缴比例距离市场期待仍有距离,不过和现在国企上缴比例相比仍算得上进步,目前我国一般竞争国企上缴比例为10%,资源类国企为15%,如果要在2020年提高到30%,预计从今年开始,就要开始逐年提高上缴比例。长期以来国企利润自肥的格局将会逐渐松动,国企利润更多用于民生而不是少数利益集团,才算是真正回归到国企全民所有的本质。
  改革带来利益重新划分,除了打击贪腐和改革国企之外,重建收入分配体制的需求也同样急迫,如果说反贪和国企改革是针对强势集团,收入分配改革则是更多惠及弱势群体。收入分配改革一直是中国经济中一项先天不足亟须后天完善的工作,在改革开放之初,为了刺激人们的工作积极性,采取了鼓励一部分人先富起来的政策,这种效率优先的分配思路,在刺激经济增长的同时,拉大了社会的贫富差距,使得中国的基尼指数长期保持在警戒线之上。
  上世纪90年代以来,我国有关部门就开始重新设计收入分配改革体系,但是由于收入分配牵涉到的利益众多,一直未能如愿出台,直到2013年初,上一届政府的最后任期之内,收入分配改革方案才终于面世。不过这份改革方案的力度仍显不足,更多只是兑现了当届政府的公开承诺,对于收入分配的很多长期矛盾无法起到实质性作用。
  在新一届政府描绘的十八届三中全会改革蓝图中,收入分配改革被放到了很重要的位置,目标是“规范收入分配秩序,完善收入分配调控体制机制和政策体系,建立个人收入和财产信息系统,保护合法收入,调节过高收入,清理规范隐性收入,取缔非法收入,增加低收入者收入,扩大中等收入者比重,努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距,逐步形成橄榄型分配格局”。在具体分配方式上,对于过去“初次分配注重效率,再分配注重公平”的思路也有所调整,“着重保护劳动所得,努力实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步,提高劳动报酬在初次分配中的比重”,在初次分配领域也同样注重公平,以此缩小贫富差距。在再分配环节,要求“完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制,加大税收调节力度”。
  收入分配改革并不仅仅只是缩小贫富差距的社会问题,更有可能事关中国经济改革的成败。中国经济在经过30多年高速发展之后,目前正面临跨越中等收入陷阱的重要关口,从世界上其他国家的发展历史来看,很多国家都是因为没能成功跨越中等收入陷阱,从而从繁荣转入经济停滞不前、社会动荡不安之中,而导致这些国家深陷中等收入陷阱不能自拔的原因,收入分配不公是很重要的因素。
  与打击贪腐和国企改革相比,收入分配改革是一项更复杂的系统性工程。中国经济改革开放30多年来,收入分配始终没能形成一个相对合理的体系,三中全会之后如何在这一领域突破,无疑是这一轮改革的看点和难点所在。收入分配改革之难,难在牵涉到的利益众多,除了需要切分少数利益集团的蛋糕之外,更需要政府向自身利益动刀。
  从目前来看,政府在自身利益改革上,最明显的举动是简政放权。去年3月份,李克强总理在首场新闻发布会上表示,政府职能不合理容易导致腐败和寻租,必须从改革行政审批制度入手来转变政府职能,李克强总理当时承诺:“现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项,本届政府下决心要再削减三分之一以上。”三中全会也将简政放权作为转变政府职能的重要任务,提出“深化行政审批制度改革,最大限度地减少中央政府对微观事务的管理,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批,对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率;直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理”。
  去年3月至今,国务院取消和下放的行政审批项目约为400项左右,距离削减三分之一的目标已经完成多半。不过在一些关键性领域,政府简政放权的力度仍显不足,比如在担任改革重任的上海自贸区,被寄予厚望的负面清单管理模式,最终清单依然是限制重重,显示出有关政府职能部门对行政权力的恋栈和改革魄力的不足,上海自贸区尚且如此,其他地区简政放权的力度也就不难想象。
  除了简政放权之外,政府收入调整可能是更难也更紧迫的任务,在改革深水区的利益重构中,政府的蛋糕也需要重新划分。长期以来,我国政府财政收入显著高于经济增长和居民收入增速,这既挤占了居民收入的增长空间,同时政府财力增长过快,也在客观上增强了政府通过投资刺激经济的能力,不利于经济增长转型。
  不过,政府切分自身蛋糕,在财政收入高速增长时期都难以完成的任务,在经济下行周期可能更难实现。由于近年来国内经济增速破8,国家财政收入增速也随之快速下滑,仅仅在几年前,财政收入的增速还高达30%以上,但是去年迅速下滑至10%附近。在这样的背景下,政府如何能够重新调整政府、企业和居民之间的收入分配结构,无疑是一个巨大挑战。国家财政收入增速虽然同比下滑较快,但和同期经济增速和居民收入增速相比,仍然高出2~3个百分点,收入分配体系依然还是明显向政府倾斜。
  十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用,建设法治政府和服务型政府。如果中国经济能够形成“大市场,小政府”的格局,其实个位数的财政收入增速已经足以确保政府履行基本职能,政府财政收入增幅放缓,也能在客观上约束政府干扰市场的能力。唯有当政府能够大刀阔斧切分自身蛋糕之时,改革方算是进入真正的深水区。

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