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走向实心化的美国“印太”战略

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6月2日,在新加坡举行的2018香格里拉对话会上,美国国防部长詹姆斯·马蒂斯系统阐述了美国“印太”战略。尽管马蒂斯的此番讲话仍显得面面俱到和凌乱,但这确实是特朗普政府试图对“印太”战略进行正名的一次尝试,也是迄今为止美国官方在这一概念上的最全面而权威的表达。
  在此番讲话之前,美国的“印太”战略构想还迈出了走向实心化的重要一步。5月30日,马蒂斯在夏威夷宣布,美军太平洋司令部(Pacific Command)正式更名为美军印度洋一太平洋司令部(Indo-Pacific Command)。虽然这次更名主要是象征性的,因为太平洋司令部总部的辖区本就包括印度洋地区,但美国至少在表面上将印度洋和太平洋等同看待,意味着特朗普政府大幅提升了印度洋的战略地位。

两大支柱


  马蒂斯在香格里拉对话会的发言中称,美国理想中的“印太”是一个安全、稳定、繁荣和自由的地区。具体而言,它有如下五项原则:无论其大小,每个国家的主权和独立需要得到尊重;每个国家都可以按照其意愿在国际水域和空域自由通行;在没有强制和胁迫的状态下,和平解决争端;自由、公平和对等互惠的贸易与投资;遵守国际规则与规范。
  为了实现上述目标和维护上述原则,马蒂斯还强调了四大手段或关键词。第一,要扩大并增强盟友及伙伴在海洋空间的能力,尤其是要扶持它们的海军和海上执法力量的建设;第二,要加强各国间装备或平台的互通性及互操作性,扩大对盟友及伙伴的军事援助和先进军事装备的输出,以增加彼此间的互信,并最大可能提升整个安全网络的能力;第三,要加强法治、市民社会和透明政府的建设,以维系地区经济的可持续增长;第四,构建一种私营经济占主导的经济发展模式,美国将加大对该地区经济发展和基础设施的关注及投入,在提供具体解决方案的同时,提供美式发展经验。
  一般认为,经贸竞争和地缘政治博弈是美国“印太”战略构想的两大支柱。两者彼此相互影响、相互作用,最终推动了“印太”战略的出台。从马蒂斯的讲话中也不难看出,美国“印太”战略的核心内涵即是地缘政治和地缘经济。其中,地缘政治的重点是维系海上主导地位,遏制中国海上崛起;地缘经济的重点是加强与地区内国家的贸易和投资合作,对冲中国在该地区日益提升的经济影响力。
  目前,尚未看到美国有重大的地缘经济动作,而在军事安全上,美国似乎已经有明确清晰的设想和布局。美军太平洋司令部更名、强化在该地区的力量部署与存在,以及大幅度加强与区域内重点国家的军事合作及联系,这些行动都凸显了美国“印太”战略的地缘政治色彩。
  实际上,美国近年来的海上战略转型或者说海上战略焦虑,已在很大程度上推动着美国战略界开始将“印太”地区作为一个整体的地缘战略主体来看待。其核心地缘关切则在于军事安全领域,主要目的是防范中国的海上崛起,维系美国在西太平洋和印度洋的地缘主导地位。某种程度上而言,美国的“印太”战略就是一种海洋地缘竞争战略。

尚未完全定型


  美国政策层面对于“印太”概念的认识经历了一个过程。虽然该概念早就引发了美国学者和智库界人士的广泛关注和回应,但直至奥巴马政府开启“亚太再平衡”战略,美国官方才开始认真考虑这个概念。
  在奥巴马政府时期,美国对“印太”概念就表示出很浓的兴趣,有意识地将亚太和印度洋看成是一个地缘整体。2011年,希拉里在《美国的太平洋世纪》一文中强调美国对印度洋地区的重视和在“印太”范围内的战略调整,认为如何将印度洋和太平洋之间日益增长的联系转变为一个可操作的概念是美国亟待解决的问题。
  在“亚太再平衡”战略的背景下,美国凸显印度的作用,积极鼓励、支持印度参与东亚事务,希望印度能从侧翼对冲中国日益上升的影响。2012年前后,包括希拉里在内的美国国务院多名高官还频频提到建设“印太经济走廊”构想,旨在通过建立以印度为核心的南亚至东南亚互联互通网络、推进相关国家的贸易自由化来促进地区经济融合。
  但是,总体而言,奥巴马政府并没有一个成型的“印太”战略,其对“印太”的定位是多元和模糊的,也没有将其上升到战略的高度。“印太”更多反映的是一种战略思维和设想,并没从2017年10月开始,特朗普政府开始炒作“印太”概念和“印太”战略。10月18日,时任国务卿蒂勒森在美国智库战略与国际研究中心发表题为《下个世纪的美印关系》的演讲时,没有使用傳统的“亚太”地缘概念,而改用“印太”来界定美国亚洲战略框架中从西太平洋到印度洋的地缘政治区域。在特朗普首访亚洲前夕,时任白宫国家安全事务助理麦克马斯特明确表示,特朗普此行着眼的三大目标之一,就是要推动建设自由开放的印度一太平洋地区。在这趟亚洲之行中,特朗普本人更是言必称“印太”。
  两个月后,在2017年12月18日发布的《美国国家安全战略》报告中,特朗普政府正式将“印太”作为美国安全战略中的最重要地区。而2018年1月19日发布的《美国国防战略》报告更是明确指出,“与中俄间的战略竞争,而非恐怖主义,才是当前美国为维护国家安全要必须首先考虑的威胁或挑战。”而“印太”地区则超越欧洲和中东,成为美国国防战略的首要关切。
  此番来到新加坡,马蒂斯的讲话进一步阐述了美国“印太”战略的目标、路径与手段,不过,即便如此,我们仍不能判定美国“印太”战略业已成型。特朗普政府有关“印太”的表述和动向尚只是反映了一种趋势和方向,除了一些军事上的动向,实质内容仍不多。“印太”战略还处于构想和造势之中,更大程度上是潜在的和未来的。

“亚太再平衡”战略加强版


  根据美国方面的相关表述,在“印太”对美国构成最大威胁的就是中国。对于这一点,美国官方也从不避讳,“印太”战略的表述总是与中国的海上行为和活动相联系。
  具体而言,在整体及战略层面,“印太”战略是“亚太再平衡”战略的放大版或加强版。随着中国国力的不断增强,中国的地区和国际影响力都日益增大,在东亚和亚太地区表现出的领导力也在提升,相反,美国在该地区的政治和经济影响力却在不断下降。鉴此,美国将“亚太”扩展至“印太”,试图扩大朋友圈,发挥自己全球大国的优势,在一个更广的地理范围内,团结更多的盟友或伙伴特别是印度,以对冲或遏制中国的影响。
  在军事安全层面,美国“印太”战略直指中国军队的“走出去”布局,力图遏制中国“外线”能力的发展,并对“内线”实施全面紧逼。
  对于中国而言,东亚近海属于中国国防安全和军事战略的“内线”,第一岛链外的西太平洋和北部印度洋则属于“外线”。近年来,中国军队在加快构建近海作战力量的同时,大力发展远洋海军,积极尝试在印度洋进行布局。印度和澳大利亚均处于能对中国“外线”战略发挥举足轻重作用的枢纽位置,日本、印度和澳大利亚呈一个大三角,刚好框住了中国进出大洋的几乎所有重要通道。在已将日本拉上自己“战车”的背景下,美国搞“印太”战略,拉拢印度和澳大利亚,即是不希望在“外线”给中国任何的机会,试图将中国堵在近海。
  另外,在中国的海上“内线”,美国日益忌惮所谓的“反介入与区域拒止”威胁,对中国海上力量的增长感到非常焦虑,这一点在南海体现得非常明显。因此,美国“印太”战略在试图封死中国“外线”出口和活动空间的同时,还希望通过“外线”紧逼,然后内外线联动,遏制中国的海上崛起,并确保其在包括中国近海的所有印太海域继续维持战略优势。
  在政治与经济领域,美国“印太”战略瞄准中国“一带一路”倡议和发展模式发力。在香格里拉对话会的发言中,马蒂斯虽然不点名却相当有针对性地对中围的“一带一路”倡议进行了批评,并抛出了美国的竞争性的方案,诸如“加强法治、市民社会和透明政府的建设,构建一种私营经济占主导的经济发展模式”。这表明,美国有意人为在该地区划分为两大阵营,搞“路线”之争,试图促使印太区域内的大部分国家在美同和中国之间站队。

调门过高及过度扩张之虞


  不过,从地缘政治的角度来看,“印太”战略构想有三大不可行之处:
  一是海权与陆权不同,通常是包容性权力而非完全排他性的权力,美国完全忽视中国在该地区的主权、主权权益及合理地位,在战略上并不现实。特别是当代海权的竞争更多的是一种战略相持和战略消耗,而非此前的决战决胜。即便美国能成功搞起一个四边联盟,在缺乏大规模战争进行洗牌的情况下,仍将无法阻止中国实力和力量的增长。因此,只要中国自己能保持持续的发展势头,提升综合影响力和竞争力,美国“印太”战略就不太可能取得成功。
  二是日本、澳大利亚和印度在地理上相距甚远,联合制衡难度极大,且与中国要么陆地上不相邻、要么陆上地缘形势难以被改变,日本和澳大利亚是前一种情况,印度面临的是后一种情况。的确,这些国家与中国或多或少都存在着地缘矛盾,但各自关注重点不同,要让他们采取联合行动,出现强有力的“印太”联盟,难度比较大。
  三是严重背离当今的国际政治互动模式与潮流。经济全球化和相互依存的背景下,“你中有我、我中有你”,各方利益错综交织,要想形成泾渭分明的阵线,几乎不太可能。诸如“印太”四边同盟的构想的确能引起这些国家的战略共鸣,但关键的问题是,能够做多少,做到什么程度?这些国家可能都有意愿牵制中国,但它们弃与中国合作的战略收益于不顾,去置身第一线,与中国强硬对抗,则是另外一回事情。
  就地缘经济角度而言,美国方案和美国模式可能并无太强的竞争力。中国与日本、澳大利亚、东南亚和南亚等国家和区域的超强经济联系,主要是由于各自的经济禀赋和地缘分布、国际分工导致的。除了部分发达经济体之外,印太地区的大部分国家基礎设施落后、投资环境不佳、投资回报周期不确定,不太符合美国资本的投资偏好。这也是为何自奥巴马政府以来,一系列的经济合作倡议或计划无法落地的根本原因。当前,美国政企两界的商业偏好和传统都决定了,美国的“印太”战略在经贸领域只能是虚多实少,无论政府调门有多高,美国在该地区的投资和贸易不太可能有大幅度增长。
  最后,国力相对下降的美国可能承担不起“印太”战略所需的成本。推动“印太”战略构想,美国所凭借的无非是经济贸易和军事安全两类手段。在美国国内政治极化、反全球化思潮盛行的背景下,在经济上大幅度对盟国让利并不具有可行性,这也是迄今为止,“印太”战略中的地缘经济支柱迟迟未能构建的重要原因。军事安全手段则意味着美国需要大幅度扩大对日本、澳大利亚和印度等国的安全承诺,承担更多的安全义务,它们可能超出美国国力所能承受的范围,因而“印太”战略本身就有过度扩张的风险。
  然而,这不意味着中国可以高枕无忧。任何战略和政策都是“求上得中”,美国“印太”战略虽然难以得到完全实施,但即便部分实现目标,也将给中国造成巨大的战略压力和政策困境。对此,中国最需要做的,还是要持之以恒地推动睦邻友好外交,经略好周边。需要注意的是,无论是军事战略的“外线”构建,还是“一带一路”倡议的推进,都需要考虑到美国“印太”战略实施所带来的掣肘和干扰,既要有必要的战略定力,也需要多一份审慎。

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分类:21期 | 标签: | 12 views